Análisis/apuntes al Dictamen de la Comisión de Recursos Hidráulicos, Agua Potable y Saneamiento a la iniciativa presidencial con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Aguas.
- GCDS
- 3 dic 2025
- 12 Min. de lectura
1. Apuntes de entrada.
A manera de contextualizar a quien no es jurista, la “Exposición de Motivos” trata de ser la parte introductoria de una iniciativa de ley donde se busca explicar/justificar por qué se propone la norma, incluyendo su contexto, fundamentos, problemas que busca resolver y objetivos, en esta iniciativa parte de un elemento central: el Congreso tiene un mandato constitucional incumplido desde 2012 cuando se reformó el artículo 4º para reconocer el derecho humano al agua y al saneamiento; sin embargo, el Transitorio Tercero ordenaba expedir una Ley General de Aguas en 360 días, plazo que lleva más de 13 años vencido.
Se debe tener presente que esta omisión ya fue incluso declarada inconstitucional por la Suprema Corte en la controversia 56/2020. En pocas palabras, la iniciativa responde ante todo, a una deuda institucional con la Constitución y con la sentencia de la Corte, esperando que también con el pueblo, las empresas y en general con todos los ciudadanos y habitantes de México.
Al mismo tiempo, la exposición reconoce que México vive una crisis hídrica estructural, esto es, más de la mitad de las aguas residuales no reciben tratamiento, los acuíferos y cuencas se encuentran sobreexplotados y el modelo concesional construido desde 1992 ha generado, por culpa o no del Gobierno, una concentración inédita de títulos de concesión para aprovechar el agua “de la nación”, pasando de 2,600 concesiones históricas a más de 360,000 en apenas una década, sin tener plena certeza de la disponibilidad ni quienes han sido los realmente beneficiados, motivo por el que ahora, la lógica de aprovechamiento predominantemente mercantilista, la están modificando para darle un enfoque humanista, digamos como un Derecho Humano buscando al mismo tiempo equilibrio ecológico; esperemos que así sea.
Finalmente, el documento subraya que México no sólo enfrenta obligaciones internas, sino también compromisos internacionales y convencionales: la Resolución 64/292 de la ONU reconoce el agua como derecho humano esencial; la Observación General 15 del Comité DESC establece estándares de suficiencia, salubridad y accesibilidad; y la Agenda 2030 plantea metas específicas de calidad, tratamiento y reutilización del agua. La iniciativa, por tanto, se presenta como un instrumento para alinear al país con este marco internacional.
2. Iniciativas Referenciadas y Conclusión Final
El dictamen acumula y analiza múltiples iniciativas previas (se estiman 22), presentadas por diversos grupos parlamentarios (Morena, PAN, PVEM, PT, MC).
Se puede considerar que las Iniciativas clave fueron:
1. Iniciativa presidencial (9 de octubre de 2025): expide LGA y reforma LAN.
De Morena/PT (Juan Hugo de la Rosa, Reginaldo Sandoval, Xóchitl Zagal): proponen abrogar LAN y crear nueva LGA con enfoque de derechos humanos.
Del PAN: enfocan en tecnificación del riego, uso eficiente, transparencia, bancos de agua.
Del PVEM: economía circular hídrica, captación pluvial, reciclaje obligatorio, infraestructura verde.
Con lo que la Comisión dictaminadora considera viable integrar la iniciativa presidencial con elementos de las 21 iniciativas coincidentes, particularmente en:
1. Reconocimiento de sistemas comunitarios de agua.
Captación pluvial obligatoria para construcciones nuevas.
Uso eficiente y tecnificación con incentivos.
Prohibición de privatización de sistemas de agua potable.
Fortalecimiento de sanciones administrativas.
Sin embargo, la Comisión rechaza incluir el Capítulo de Delitos Hídricos propuesto en la iniciativa presidencial (arts. 123 Bis 2 a 123 Bis 7), para evitar duplicidades con el Código Penal Federal.
3. Parlamento Abierto – Noviembre 2025 (Tres Zonas)
La referencia expresa al Parlamento Abierto realizado del 18 al 21 de noviembre de 2025 en San Lázaro arroja lo siguiente:
1. División territorial:
Se organizó en tres Grupos de Trabajo (Zonas):
a. Zona Norte (coordinada por Dip. Martha Olivia García Vidaña, Morena).
b. Zona Centro.
c. Zona Sur.
Ejes temáticos por día:
a. 18 de noviembre: Régimen de concesiones, volúmenes, distribución, usos y descargas.
b. 19 de noviembre: Sistemas públicos de agua potable, saneamiento, sistemas comunitarios.
c. 20 de noviembre: Agua en medio rural, núcleos agrarios (ejidos/comunidades), pueblos indígenas y afromexicanos.
d. 21 de noviembre: Derecho humano al agua, interdependencia con otros derechos, participación social, sanciones, transparencia.
2. De acuerdo a lo que se informa, se afirma que si fue de utilidad sustantiva dicho Parlamento:
1. Se recibieron propuestas técnicas documentadas de productores, académicos, autoridades comunitarias, organizaciones civiles y especialistas.
2. Zona Norte: Propuso incorporar el enfoque de "Cuencas de Origen y Corresponsabilidad Hídrica Interterritorial" (mecanismo de compensación entre regiones beneficiarias y cuencas proveedoras), que fue valorado como viable y compatible.
3. Zona Centro: Consenso sobre la importancia de sistemas comunitarios, derechos de pueblos indígenas (consulta previa), participación ciudadana en Consejos de Cuenca, y mantener el carácter público del Registro.
4. Zona Sur: Conclusiones sobre sucesiones con mismas características de tiempo y volumen, venta de parcelas con derechos de riego, mantener transferencias temporales en distritos de riego, tipificar contaminación como delito y prohibir privatización.
3. Modificaciones Relacionadas con el Sector Agropecuario
Se hace referencia al hecho de que efectivamente, hay modificaciones significativas que afectan directamente al sector agropecuario:
a. Eliminación de transmisión de derechos entre particulares (Art. 49 LAN)
1. ANTES: "Los derechos de explotación, uso o aprovechamiento de agua para uso agrícola, ganadero o forestal se podrán transmitir en los términos y condiciones establecidas en esta Ley..."
2. AHORA: "Los volúmenes de agua provenientes de los derechos de explotación, uso o aprovechamiento de agua para uso agrícola, ganadero o forestal se reasignarán en los términos y condiciones establecidas..."
3. Implicación: Se elimina la libre transabilidad; el agua regresa a CONAGUA para reasignación.
b. Conservación de derechos en sucesión y compraventa (nuevo Art. 49)
1. Cuando se transmita el dominio de tierras vinculadas con un título de concesión, la nueva persona propietaria conservará los derechos sobre la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas correspondientes.
2. CONAGUA expedirá nuevo título conforme a características de uso y volumen del título original, por el plazo remanente de su vigencia.
3. Clarificación importante: La combinación de usos agrícola y pecuario no implicará cambio de uso.
c. Obligación de reporte anual (nuevo Art. 54 LAN)
1. Las unidades o distritos de riego deben reportar a CONAGUA cada año:
1. Volumen bruto extraído de cada fuente (superficial/subterránea).
2. Volumen de agua utilizada.
3. Superficie total cultivada.
4. Cultivos que se regaron.
5. Producción obtenida de la superficie anual cultivada.
d. Protección de volúmenes ahorrados por eficiencia (Art. 51 LAN modificado)
1. ANTES: "Los volúmenes ahorrados por el incremento en la eficiencia en el uso del agua no serán motivo de reducción de los volúmenes de agua concesionados, cuando las inversiones y la modernización de la infraestructura y tecnificación del riego las hayan realizado los concesionarios, siempre y cuando exista disponibilidad."
2. AHORA: Se elimina la condición de disponibilidad, PERO se añade: "y no exista financiamiento o subsidio mayoritariamente del Estado, en cuyo caso existirá una reducción convenida y proporcional con la inversión estatal realizada."
3. Implicación: Si el productor invirtió con recursos propios, conserva el volumen ahorrado. Si usó subsidio público mayoritario, CONAGUA reducirá proporcionalmente.
e. Captación pluvial para uso agropecuario familiar (nuevo Art. 82 Bis LAN)
1. CONAGUA promoverá sistemas de captación de agua pluvial para uso personal, doméstico y agropecuario familiar.
2. Sistemas y obras de captación pluvial que no tengan por objeto el consumo personal, doméstico o agropecuario familiar requerirán autorización de CONAGUA.
4. Régimen de Concesiones y Obligaciones del Sector Privado
Cambios estructurales al régimen de concesiones:
a. Eliminación de transmisiones entre particulares
1. Se deroga el régimen de transmisiones de derechos de agua entre particulares (antes previsto en arts. 22, 27, 49 LAN).
2. Finalidad: Evitar concentraciones injustas, especulación y acaparamiento.
b. Reasignación de volúmenes no utilizados (Art. 29 Bis 3 LAN)
1. CONAGUA podrá extinguir concesiones cuando:
1. El titular no ha pagado derechos (obligaciones fiscales).
2. No se usa el volumen concesionado conforme al fin solicitado.
2. Volúmenes extintos regresarán a CONAGUA para redistribución equitativa.
c. Creación del Registro Nacional del Agua (antes REPDA)
1. El Registro Público de Derechos de Agua (REPDA) evoluciona a Registro Nacional del Agua.
2. Mantiene su carácter público (tras las audiencias del Parlamento Abierto).
3. Objetivo: Mayor transparencia y control sobre concesiones y asignaciones.
d. Modificación del plazo para solicitar prórroga (Art. 24 LAN)
1. ANTES: Se podía solicitar prórroga con anticipación razonable.
2. INICIATIVA PRESIDENCIAL: Solo durante el último año de vigencia y hasta el último día del título.
3. DICTAMEN (modificación aprobada por Comisión de Desarrollo Rural): Plazo razonable de tres años previos al término de vigencia, permitiendo solicitud hasta un día antes de vencimiento.
e. Cuota de garantía (ajustes en reglamentación)
1. Se ajustan reglas sobre pago de cuota de garantía para combatir prácticas especulativas que limiten el acceso al recurso.
f. Obligaciones nuevas del sector privado concesionario:
1. Medir volúmenes extraídos con tecnología actualizada (NOM específica por emitir).
2. Reportar uso real del agua conforme al fin concesionado.
3. Tratamiento de descargas de aguas residuales antes de vertido a cuerpos receptores.
4. Restauración del recurso hídrico (proyectos y medidas incluidos en el título).
5. Pago completo y oportuno de contribuciones fiscales federales.
5. Caducidad de Volúmenes y Constancias de No Caducidad por Uso Eficiente
Este es un tema crítico y el dictamen lo aborda de manera detallada:
a. Supuestos de NO caducidad (Art. 29 Bis 2 LAN)
No caducarán los derechos de explotación, uso o aprovechamiento cuando:
1. La persona concesionaria o asignataria no haya podido hacer uso del agua debido a:
a. Caso fortuito o fuerza mayor.
b. Situaciones de sequía extraordinaria, sobreexplotación grave, estados de emergencia o urgencia.
c. Orden de autoridad competente.
2. Falta temporal de agua en la fuente de abastecimiento.
3. Ejecución de obras autorizadas que requieran suspensión temporal del uso.
4. Cesión temporal a CONAGUA en circunstancias especiales (sequías extraordinarias, sobreexplotación grave, emergencias, para garantizar seguridad hídrica).
6. INVERSIONES EN EFICIENCIA (constancia de no caducidad):
a. "La concesionaria o asignataria haya realizado inversiones tendientes a elevar la eficiencia en el uso del agua, por lo que sólo utilice una parte del volumen de agua concesionado o asignado."
b. Procedimiento: La persona concesionaria deberá presentar escrito fundamentado a CONAGUA dentro de los 15 días hábiles siguientes a que se surta el supuesto.
c. Efecto: Se otorga constancia de no caducidad que protege el volumen no utilizado (porque se ahorró por inversión en eficiencia).
7. Ejecución de inversiones u obras autorizadas dentro del plazo otorgado.
Clarificación sobre volúmenes ahorrados por eficiencia (Art. 51 LAN)
1. Como ya se mencionó, los volúmenes ahorrados no serán motivo de reducción cuando:
a. Las inversiones las haya realizado la concesionaria con recursos propios.
b. Si existió financiamiento o subsidio mayoritariamente del Estado, habrá reducción convenida y proporcional con la inversión estatal realizada.
c. Programa de regularización (Transitorio Sexto)
d. CONAGUA implementará programas de regularización de títulos para facilitar trámites a destinatarios con situaciones previas pendientes.
8. Consideraciones de Importancia sobre Uso y Aprovechamiento del Agua
a) Priorización jerárquica de usos:
La Comisión de Desarrollo Rural propuso (y fue acogida) ampliar la jerarquía de usos para reconocer:
Uso humano y doméstico (consumo personal).
Uso agrícola, pecuario y de acuacultura (indispensable para seguridad alimentaria y soberanía alimentaria).
Otros usos productivos (industrial, servicios, etc.).
b) Interdependencia del derecho al agua con otros derechos humanos:
1. Salud (agua potable libre de contaminantes).
Alimentación (riego para producción agropecuaria).
Medio ambiente sano (caudales ecológicos, ecosistemas acuáticos).
Vivienda digna (saneamiento, alcantarillado).
c) Reconocimiento de sistemas comunitarios:
LGA crea marco para reconocer y proteger sistemas comunitarios de administración del agua (especialmente en zonas rurales y pueblos indígenas).
Asignaciones directas a sistemas comunitarios, pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas (no solo a municipios/estados).
d) Captación de agua pluvial:
Obligatoria para construcciones nuevas que superen umbral de superficie (NOM aplicable).
Promovida para uso personal, doméstico y agropecuario familiar.
Construcciones deben presentar Programa de Recarga de Acuíferos y Uso de Suelo Permeable (jardines de lluvia, pavimentos permeables, zanjas de infiltración).
e) Tratamiento y reuso de aguas residuales:
Obligatorio para concesionarios, asignatarios o usuarios de aguas nacionales reciclar y reutilizar un porcentaje mínimo del agua.
Descargas sin tratamiento previo cuando exista viabilidad técnica para reutilización interna = infracción grave.
f) Prohibición de privatización del agua:
Conclusión del Parlamento Abierto (Zona Sur): Prohibir explícitamente en art. 44 LGA la privatización de sistemas de agua y saneamiento.
Derogar art. 102 LAN que fomenta privatización de obras hidráulicas federales (experiencias negativas: Zapotillo, Acueducto Realito, Atotonilco, Agua kan QR, Veracruz, Saltillo).
9. Naturaleza de la Autoridad del Agua – ¿Seguirá siendo CONAGUA?
La CONAGUA, subsiste como la autoridad federal del agua, pero con ajustes en su denominación genérica dentro de la ley:
Denominaciones utilizadas:
"Autoridad del Agua": Término genérico que en LAN refiere a CONAGUA y sus Organismos de Cuenca.
"Comisión" o "Comisión Nacional del Agua (CONAGUA)": Sigue siendo el órgano administrativo desconcentrado de SEMARNAT.
Estructura institucional (permanece):
CONAGUA (nivel central).
Organismos de Cuenca (13 regiones hidrológicas).
Consejos de Cuenca (participación social y de gobiernos locales).
Modificación relevante – Derogación del Órgano Interno de Control (Art. 11 Bis):
La iniciativa presidencial propone derogar el artículo 11 Bis que crea el Órgano Interno de Control de CONAGUA.
Comisión de Ganadera considera esto inadecuado y solicita mantenerlo para fortalecer transparencia y prevenir conflictos de interés.
Nueva figura: Registro Nacional del Agua (RENA o REPNA)
Sustituye al Registro Público de Derechos de Agua (REPDA).
Administrado por CONAGUA.
Carácter público (accesible, transparente, confiable).
10. Riesgos de Inconstitucionalidad Identificados
En este apartado, el análisis se tiene que hacer un poco más técnico-jurídico. Las posibles áreas de riesgo que podrían ser objeto de controversias o amparos:
Eliminación de transmisiones sin compensación ni régimen transitorio claro (Art. 22, 27, 49 LAN)
Riesgo de violación a:
a. Art. 14 Const. (irretroactividad de la ley, seguridad jurídica).
b. rt. 16 Const. (certeza jurídica, legalidad).
c. Art. 1º Const. (derechos adquiridos, principio de progresividad).
Argumento del riesgo:
a. Muchos productores, empresas y titulares de concesiones adquirieron derechos de agua bajo el régimen de transmisiones (vigente desde 1992).
b. La eliminación abrupta de transmisiones podría considerarse confiscatoria o retroactiva si no se prevé un régimen transitorio robusto que proteja derechos adquiridos.
Mitigación en el dictamen:
a. Transitorio Tercero: Los trámites pendientes de resolución se resolverán conforme a normatividad vigente al momento de su presentación.
b. Transitorio Sexto: CONAGUA implementará programas de regularización.
c. Art. 49 (nuevo texto): En caso de transmisión del dominio de tierras, la nueva persona propietaria conservará los derechos (con nuevo título por plazo remanente).
Extinción de concesiones por falta de pago sin debido proceso reforzado (Art. 29 Bis 3 LAN)
Riesgo de violación a:
a. Art. 14 Const. (garantía de audiencia previa).
b. Art. 16 Const. (fundamentación y motivación).
Argumento del riesgo:
a. El nuevo Art. 29 Bis 3 faculta a CONAGUA para extinguir concesiones cuando el titular "no ha pagado derechos".
b. Si el procedimiento de extinción no garantiza audiencia previa, defensa adecuada y posibilidad de acreditar pago o regularización, podría considerarse violatorio de garantías.
Mitigación esperada:
a. El Reglamento (a emitirse en 180 días) deberá establecer procedimiento administrativo con plenas garantías; en realidad, nunca ha sucedió en México.
b. Art. 29 Bis 2 ya prevé que en ciertos supuestos no caducan derechos (caso fortuito, fuerza mayor, etc.).
Capítulo de Delitos Hídricos en ley sectorial (Arts. 123 Bis 2 a 123 Bis 7 – propuesta rechazada)
Riesgo de violación a:
Art. 73, fr. XXI Const. (facultad exclusiva del Congreso para legislar en materia penal).
Principio de tipicidad penal (claridad, taxatividad).
Argumento del riesgo:
La iniciativa presidencial proponía incluir un Capítulo V "Delitos Hídricos" en la LAN.
Comisión de Desarrollo Rural advirtió que esto genera duplicidades con Código Penal Federal y podría interpretarse como invasión de competencias.
Delitos deben tipificarse en Código Penal Federal o en ley penal especial, no en ley administrativa sectorial.
Resolución del dictamen:
La Comisión dictaminadora rechazó incluir el Capítulo de Delitos Hídricos, manteniendo regulación penal en ordenamientos tradicionales y priorizando sanciones administrativas (multas, clausuras, revocaciones).
Asignaciones a sistemas comunitarios sin personalidad jurídica clara
Riesgo de violación a:
Art. 16 Const. (certeza jurídica sobre sujetos de derecho).
Argumento del riesgo:
1. La LGA reconoce a "sistemas comunitarios" como sujetos de asignación.
2. Si no se define con precisión qué es un sistema comunitario, cómo se acredita, qué personalidad jurídica tiene, podría generar inseguridad jurídica e incertidumbre en la administración de títulos.
Mitigación esperada:
1. Reglamento de la LGA deberá precisar requisitos, procedimientos y naturaleza jurídica de sistemas comunitarios.
Reducción de volúmenes por eficiencia subsidiada sin criterio claro de "mayoritariamente del Estado" (Art. 51 LAN)
Riesgo de violación a:
Art. 14 Const. (exacta aplicación de la ley, seguridad jurídica).
Art. 16 Const. (fundamentación y motivación).
Argumento del riesgo:
El nuevo texto del Art. 51 establece que si hubo "financiamiento o subsidio mayoritariamente del Estado", existirá reducción convenida y proporcional del volumen concesionado.
¿Qué significa "mayoritariamente"? ¿51%? ¿75%? ¿Cómo se acredita?
¿Qué significa "convenida"? ¿Es negociación bilateral o imposición unilateral de CONAGUA?
Falta de claridad puede generar arbitrariedad en la aplicación.
Plazo de 360 días para armonización de leyes estatales (Transitorio Primero LGA)
Riesgo de violación a:
Art. 40 Const. (soberanía de estados).
Art. 124 Const. (facultades no delegadas a Federación reservadas a estados).
Argumento del riesgo:
El Transitorio Primero LGA ordena a entidades federativas armonizar sus leyes en 180 días (no 360 como en otras leyes generales).
Si el plazo es muy corto o la armonización implica invasión de facultades locales (p. ej., en servicios de agua potable municipales, que son competencia del art. 115 Const.), estados podrían promover controversias constitucionales.
Mitigación en el dictamen:
El Transitorio Segundo establece que "en tanto no se emita la normativa, se seguirán aplicando disposiciones vigentes, siempre que no se opongan a los principios y directrices del nuevo decreto".
Esto da margen de maniobra a estados para adecuarse gradualmente.
Conclusión General sobre Riesgos de Inconstitucionalidad
Riesgo | Nivel | Mitigación | Observaciones |
Eliminación transmisiones sin compensación | Medio-Alto | Transitorios 3º y 6º + Art. 49 (conservación en sucesión) | Subsiste riesgo de amparos por afectación patrimonial |
Extinción por falta de pago sin debido proceso | Medio-Bajo | Reglamento debe garantizar audiencia | Controlable vía reglamentación |
Delitos hídricos en ley sectorial | Eliminado | Comisión rechazó incluir capítulo penal | Ya no representa riesgo |
Asignaciones a sistemas comunitarios sin definición | Medio | Reglamento debe precisar | Requiere normativa secundaria clara |
Reducción por eficiencia subsidiada (criterio vago) | Medio-Alto | Reglamento debe definir "mayoritariamente" y "convenida" | Alta probabilidad de litigios |
Plazo corto para armonización estatal | Bajo | Transitorio 2º da flexibilidad | Posible tensión política Federación-estados |
En suma, se pudiera decir que el dictamen de la Comisión solo cumple con evidente retraso con un mandato constitucional y convencional largamente postergado, con el que se busca redefinir de manera profunda las reglas del juego en materia de agua para todos los actores públicos y privados. Al mismo tiempo, abre una agenda inevitable de litigios, ajustes regulatorios y estrategias de cumplimiento que cada concesionario, sistema operador y usuario relevante deberá evaluar con calma, a la luz de sus propias condiciones, viendo el Sistema/Poder Judicial que ahora existe, antes de que la nueva Ley General de Aguas y las reformas a la Ley de Aguas Nacionales entren plenamente en vigor.
Espero que el presente sea de utilidad; es una manera sencilla y rápida de “arrancar motores” ante el nuevo sistema hídrico que se pretende instaura en nuestro país; con gusto estamos atentos para cualquier duda o comentarios sobre el particular.
El presente es la opinión personal del autor, no corresponde a pregunta, respuesta o duda sobre algunos de los temas que se han desarrollado, cualquier duda o comentario con gusto nos encontramos a la orden.
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