SERIE COMPENSACIÓN FORESTAL pieza 1. Compensación ambiental en terrenos forestales: veintiún años sin evaluación pública.
- GCDS
- 15 jul
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CUATRO AFIRMACIONES
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1. PUNTO DE PARTIDA
De la reversión regulatoria a la pregunta estructural
El 22 de junio de 2026, la Comisión Nacional Forestal publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se dejaron sin efecto los costos de referencia incrementados el 26 de diciembre de 2025 y se restableció la metodología del 8 de marzo de 2023, con actualización futura mediante el Índice Nacional de Precios al Consumidor a partir del 1° de enero de 2027. Nuestra entrega del pasado 6 de julio de 2026, documentó el hecho y planteó dos preguntas abiertas que este documento retoma.
La primera pregunta fue de estabilidad regulatoria: dos ajustes de sentido opuesto en menos de seis meses erosionan la previsibilidad del instrumento. La segunda fue de eficacia sustantiva: ¿el mecanismo, en su diseño y en su operación, restaura efectivamente ecosistemas?
La discusión pública del último mes se concentró en la primera pregunta. La segunda quedó pendiente. Este documento aborda la segunda.
La tesis es directa: en veintiún años de operación del mecanismo, el Estado mexicano no ha publicado un reporte consolidado que permita responder si el instrumento cumple su función. La brecha no es de opinión ni de valoración política. Es una brecha documental verificable. Y su corrección no requiere reformar la ley: requiere ejercer atribuciones existentes.
2. Antecedente normativo del mecanismo
El mecanismo de compensación ambiental por cambio de uso de suelo en terrenos forestales tiene fundamento en el artículo 118 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS), su reglamento, y los acuerdos administrativos de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) que fijan periódicamente los costos de referencia por ecosistema.
La función pretendida es doble, por un lado, desincentivar la remoción de vegetación forestal mediante una carga económica proporcional al ecosistema afectado. Por otro lado, financiar acciones de restauración, reforestación, mantenimiento por al menos tres años, prevención de incendios y asistencia técnica en la misma cuenca hidrográfica donde ocurrió la remoción, con recursos canalizados a través del Fondo Forestal Mexicano.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció sobre la naturaleza jurídica del depósito en el Amparo en Revisión 956/2009. Sostuvo que el depósito compensatorio no es una contribución fiscal, sino una carga administrativa de destino específico, vinculada, finalmente, a la restauración del ecosistema afectado. La distinción es central: el promovente no paga un impuesto por remover vegetación; entrega recursos que quedan jurídicamente destinados a un fin ambiental determinado.
El criterio de la Corte impone, como consecuencia lógica, la obligación estatal de rendir cuentas sobre el cumplimiento del fin. Si el depósito está destinado a restaurar el ecosistema, el ejercicio de esos recursos y el resultado material de la restauración son elementos que el Estado debe poder acreditar. La afectación sin rendición de cuentas del fin no es una afectación; es un ingreso ordinario del erario disfrazado.
3. Lo que sí sabemos del mecanismo
La operación del mecanismo genera información pública verificable en cuatro planos distintos, que conviene reconocer para no exagerar el diagnóstico:
Autorizaciones individuales. La Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental de SEMARNAT y las direcciones estatales de CONAFOR emiten resolutivos administrativos por cada proyecto. Se publican con distintos grados de agregación en la Gaceta Ecológica y en los portales institucionales. Contienen la superficie autorizada para el cambio de uso de suelo, el ecosistema afectado, el monto del depósito compensatorio y las condicionantes ambientales aplicables.
Reglas de Operación 2026 del Programa de Desarrollo Forestal Sustentable para el Bienestar. Publicadas en el DOF el 16 de enero de 2026. El programa presupuestario S219, ejecutado por CONAFOR, tiene asignados 976.18 millones de pesos para el ejercicio 2026 en apoyos a la reforestación, la restauración, los servicios ambientales y la silvicultura comunitaria. Es la palanca presupuestal paralela al Fondo Forestal Mexicano.
Programa Nacional de Restauración Ambiental 2026. La CONAFOR ha anunciado una meta anual de 151,640 hectáreas de restauración a nivel nacional para el ejercicio 2026, distribuida por región y por tipo de ecosistema. La meta es un compromiso público de política pública.
Jornadas anuales de reforestación. Con reporte del número de árboles plantados en cada jornada y de las brigadas participantes. La información se comunica principalmente mediante comunicados oficiales y redes sociales institucionales.
Estos cuatro planos son insumos valiosos y no deben ignorarse. El problema no es que no exista información. El problema es que la información existente no permite responder la pregunta que interesa: ¿qué proporción de la superficie autorizada de remoción ha sido efectivamente restaurada, en la misma cuenca, con los recursos del depósito compensatorio, verificada a tres, cinco y diez años?
4. Lo que no sabemos del mecanismo
La información pública disponible presenta cuatro vacíos estructurales. No se trata de secretos ni de opacidad deliberada, sino de un diseño administrativo que no fue pensado para responder a la pregunta sobre la eficacia.
Ausencia de un reporte consolidado por proyecto. No existe una base pública en la que sea posible localizar, para un proyecto específico de cambio de uso de suelo, la trazabilidad completa: monto depositado, superficie autorizada de remoción, ubicación georreferenciada de la restauración comprometida, avance de la restauración, verificación técnica del avance, y estado del sitio a tres, cinco y diez años. La información está dispersa entre resolutivos, expedientes internos de CONAFOR, informes del Fondo Forestal Mexicano y, en su caso, reportes de la PROFEPA. La consolidación pública no se ha ejecutado.
Ausencia de un padrón público de proyectos de restauración financiados con recursos del Fondo Forestal Mexicano. No existe un padrón en línea que liste los proyectos de restauración financiados con recursos del Fondo, con el nombre del ejecutor, la ubicación georreferenciada, el monto ejercido, la superficie comprometida y la fecha estimada de verificación. Los ejecutores pueden ser CONAFOR, entidades federativas, ejidos, comunidades y organizaciones civiles. La lista existe internamente, pero no se publica de forma consolidada.
Ausencia de una serie histórica pública de la razón autorizada/restaurada. No hay reporte público que muestre, por año y por ecosistema, la razón entre la superficie autorizada para la remoción y la superficie efectivamente restaurada con verificación técnica. La razón es el indicador más elemental de la eficacia del instrumento y el que no se publica.
Ausencia de verificación técnica independiente de la calidad ecosistémica. La verificación del cumplimiento material de la restauración, cuando se ejecuta, la realiza la propia CONAFOR o las autoridades ejecutoras. No existe un mecanismo institucional de verificación independiente —por academia, por sociedad civil técnica o por auditoría externa— sobre la calidad ecosistémica de la restauración: composición de especies, densidad, supervivencia, funcionalidad hidrológica, recuperación de fauna asociada.
Los cuatro vacíos son verificables por vía negativa, esto es, cualquier interesado puede intentar responder las preguntas anteriores con la información pública disponible hoy en día, si tras esa búsqueda las preguntas siguen abiertas, como, en efecto, lo están, el diagnóstico queda documentado.
5. El estándar mínimo exigible con derecho vigente
El diagnóstico anterior no requiere reforma legal para corregirse, el marco jurídico vigente ya contiene las obligaciones y atribuciones necesarias.
Las cuatro fuentes normativas más relevantes:
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
El artículo 68 de la Ley Federal de Transparencia obliga a los sujetos obligados —incluidas SEMARNAT y CONAFOR— a publicar de oficio información sobre programas, subsidios, resultados de auditorías y presupuestos ejercidos. La fracción XII exige información sobre programas de subsidios, incluidos los montos, los criterios, los beneficiarios y los resultados. La fracción XXX exige información sobre el ejercicio del presupuesto y sus resultados. Los depósitos compensatorios y los recursos del Fondo Forestal Mexicano se encuadran en ambos supuestos.
Acuerdo Regional de Escazú
Publicado en el DOF el 22 de abril de 2021 y vigente para el Estado mexicano. Sus artículos 5, 6 y 7 establecen el derecho de acceso a la información ambiental y las correlativas obligaciones estatales de generar, sistematizar y publicar dicha información de interés público. El Acuerdo tiene rango de tratado internacional en materia de derechos humanos ambientales y se integra al parámetro de regularidad constitucional previsto en el artículo 1° de la Constitución.
Principio de no regresión ambiental
El artículo 1.º, fracción X, de la LGEEPA vigente incorpora el principio de no regresión ambiental como principio ordenador de la política ambiental federal. El artículo 3.º, literal c), del Acuerdo de Escazú impone la obligación estatal de progresividad y no regresión. La reducción de costos de referencia del 22 de junio de 2026, aunque técnicamente ajustada al esquema de 2023, sólo evita la regresión de facto si se acompaña de un fortalecimiento de la trazabilidad y de la verificación del instrumento. De lo contrario, el usuario del servicio regulado paga menos y el ecosistema no recibe una restauración proporcional: eso sí es regresión, aunque la ley no lo diga.
Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable
El artículo 22 de la LGDFS establece las atribuciones de CONAFOR. La fracción XIX incluye la de “llevar a cabo el inventario nacional forestal y de suelos, así como la zonificación forestal y de suelos, con la participación de organizaciones civiles y del sector académico”. La fracción XV le atribuye la ejecución de programas de restauración forestal.
La rendición pública consolidada del ejercicio del Fondo Forestal Mexicano no requiere una nueva atribución legal; es un ejercicio ordinario de las que ya tiene.
Consecuencia práctica
Un padrón público georreferenciado de compensaciones, un informe anual público con indicadores agregados y un mecanismo de verificación técnica independiente son exigibles conforme al derecho vigente. El obstáculo no es normativo. Es de diseño administrativo y de toma de decisiones en política pública.
6. Consideración final
La discusión sobre la compensación ambiental en terrenos forestales se ha retrasado en el “cuánto”. La pregunta que interesa a la política ambiental y a los sectores regulados que operan bajo el instrumento es otra. Es la pregunta de “qué restaura”.
Y esa pregunta, después de veintiún años, no tiene una respuesta pública consolidada.
La brecha no se cerró por sí sola en dos décadas, ni lo hará en la tercera si el debate público sigue capturado por la variable de costo. Corresponde al sector regulado, al sector académico, a las organizaciones civiles y al propio Estado exigir y ejecutar un estándar mínimo de trazabilidad, con base en la normativa vigente que ya lo permite.
Un mecanismo de compensación es tan bueno como su capacidad para acreditar la restauración material. Sin acreditación, el mecanismo se convierte en una carga administrativa sin correlato ecosistémico. Con acreditación, se convierte en un instrumento de política ambiental verificable. La diferencia no depende de reformar la ley. Depende de ejercerla.
EN LA PRÓXIMA PIEZA
La Pieza II de esta serie (GCDS26-138) documenta un caso concreto en el que el diagnóstico anterior se materializa. El caso El Bajío, Sonora: un compromiso público de reforestación de dos mil hectáreas, asumido por SEMARNAT y CFE en el marco de la autorización del parque solar más grande de América Latina, cuya ejecución, al 30 de junio de 2026, evidencia la brecha entre la autorización y la restauración material. Un estudio técnico-jurídico neutro, elaborado exclusivamente a partir de documentos públicos, para ilustrar cómo se rompen, en la práctica, los eslabones del ciclo administrativo.
El presente presenta un punto de vista de GCDS y, en particular, del autor. Ante cualquier duda o comentario, con gusto nos encontramos a la orden.
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