EL VACÍO TÉCNICO EN TÍTULOS DE CONCESIÓN AGUA: Cuando una solicitud sin resolver puede costar millones en volúmenes concesionados.
- GCDS
- 28 ene
- 12 Min. de lectura
Por qué el silencio administrativo es el riesgo más subestimado
en la gestión de concesiones
I. EL CASO QUE NADIE ESPERA
Una empresa industrial con 28 años de operación continua, al corriente en el pago de derechos, con solicitudes de no caducidad presentadas oportunamente y con varias resoluciones favorables de CONAGUA en su historial, recibe un oficio que inicia procedimiento de declaración de caducidad de su título de concesión.
La empresa no entiende: ¿Cómo es posible? Hemos cumplido con todo. Tenemos constancias autorizadas. Estamos al día en pagos.
La respuesta de CONAGUA es contundente:
"Durante el periodo comprendido entre enero de 2021 y diciembre de 2022 (24 meses consecutivos), el titular no acreditó el uso del volumen concesionado. Si bien presentó solicitud de reconocimiento de no caducidad en marzo de 2021, dicha solicitud no fue resuelta por esta autoridad. El hecho de que posteriormente, en 2024, se haya emitido resolución favorable para un periodo distinto no subsana ni convalida el lapso 2021-2022, el cual permanece sin acreditación de uso ni resolución administrativa que lo proteja. En consecuencia, se configura la causal de caducidad prevista en el artículo 29 Bis 3 de la Ley de Aguas Nacionales."
El resultado: un título valuado en más de $4.2 millones de pesos, indispensable para la operación de la planta, en riesgo de extinción. El costo del litigio: 3-5 años de procedimientos administrativos, juicios de nulidad y amparos. El impacto operativo: potencial paralización de actividades productivas.
La causa: un vacío técnico de 18 meses entre dos solicitudes de no caducidad.
Este no es un caso hipotético. Es una situación que está ocurriendo con mayor frecuencia en el contexto post-reforma de la Ley de Aguas Nacionales y que la mayoría de los titulares de concesiones —y muchos de sus asesores— no están identificando a tiempo.
II. ANATOMÍA DEL VACÍO TÉCNICO: CÓMO SE GENERA EL PROBLEMA
A. La mecánica del fenómeno
El vacío técnico se produce cuando convergen tres elementos:
1. Periodo con uso reducido o sin uso
Una empresa reduce significativamente su extracción de agua por:
a. Modernización de procesos (uso eficiente legítimo)
b. Obras de mantenimiento o reposición de equipos
c. Fallas técnicas prolongadas
d. Restricciones operativas temporales
e. Cambios en el proceso productivo
2. Solicitud de no caducidad presentada pero sin respuesta
El titular, actuando diligentemente, presenta solicitud de reconocimiento de no caducidad explicando las razones de la reducción o falta de uso temporal.
CONAGUA no emite resolución. Pasan meses, incluso años, sin respuesta expresa.
3. Resolución favorable posterior para un periodo diferente
El titular presenta nueva solicitud para un periodo subsecuente. CONAGUA la resuelve favorablemente.
Error fatal del titular: Asumir que la resolución reciente "cubre" o "sana" el periodo anterior sin resolver.
Realidad jurídica: Cada solicitud corresponde a un periodo específico y concreto. La resolución solo cubre el lapso que expresamente analiza. El periodo anterior permanece sin protección administrativa formal.
B. Por qué CONAGUA no resuelve todas las solicitudes
La omisión de la autoridad no es necesariamente es de mala fe, sino resultado de:
Carga de trabajo excesiva en Organismos de Cuenca y Direcciones Locales
Rotación de personal que interrumpe seguimiento de trámites antiguos
Criterios de priorización que privilegian solicitudes recientes o de sectores específicos
Cambios en estructura administrativa derivados de reformas institucionales
Falta de presión del titular (si no se da seguimiento, la solicitud "queda olvidada")
Lo relevante es que, independientemente de la causa de la omisión, el titular no puede asumir que el silencio lo protege.
III. EL ERROR CONCEPTUAL: CONFUNDIR "SOLICITUD PRESENTADA" CON "PERIODO PROTEGIDO"
A. El principio de autonomía temporal
En materia de aguas nacionales, ni el pago de derechos ni las constancias de no caducidad tienen efectos de tracto sucesivo.
Concepto | Alcance temporal | ¿Subsana periodos anteriores? | ¿Protege periodos posteriores? |
Pago de derechos (LFD) | Solo el ejercicio fiscal que se paga | NO | NO |
Constancia de no caducidad (LAN) | Solo el periodo solicitado y resuelto | NO | NO |
Fundamento jurídico:
1. Ley Federal de Derechos
El artículo 222 establece que el pago de derechos por uso o aprovechamiento de aguas nacionales se causa por ejercicio fiscal. Cada año es independiente. El pago de 2024 no acredita cumplimiento de 2023 ni subsana omisiones anteriores.
2. Ley de Aguas Nacionales (Art. 29 Bis 3)
La caducidad se evalúa por periodos específicos de 24 meses consecutivos sin uso. Cada lapso debe analizarse de manera autónoma. No existe "continuidad administrativa implícita" entre periodos.
3. Ley Federal de Procedimiento Administrativo y Art. 8° Constitucional
El derecho de petición exige resolución expresa. En materia concesional de aguas nacionales, no existe silencio administrativo positivo. La falta de respuesta no equivale a autorización tácita ni genera derechos adquiridos.
B. Aplicación práctica: por qué una resolución posterior no protege periodos anteriores
Escenario real:
Un titular presenta:
a. Solicitud A para periodo 2020-2021 → Sin respuesta de CONAGUA
b. Solicitud B para periodo 2022-2023 → Resolución favorable emitida en 2023
¿Qué cubre la resolución de la Solicitud B?
Cubre el periodo 2022-2023 (el que expresamente se analizó y resolvió)
NO cubre el periodo 2020-2021
NO convalida la falta de resolución de la Solicitud A
NO subsana la ausencia de evidencia del periodo anterior
NO tiene efectos retroactivos ni extensivos
Consecuencia:
El periodo 2020-2021 permanece jurídicamente desprotegido, independientemente de que exista una resolución favorable posterior.
C. Por qué esta interpretación estaría siendo la correcta
Argumento 1: Especialidad normativa
La LAN regula específicamente el régimen concesional. Sus artículos 21 Bis (solicitudes) y 29 Bis 3 (caducidad) establecen que cada acto administrativo tiene alcance determinado por su objeto. CONAGUA no puede "presumir" que una resolución cubre periodos no analizados.
Argumento 2: Interpretación restrictiva de actos favorables
En derecho administrativo, los actos que otorgan derechos o beneficios deben interpretarse de manera restrictiva. Si una resolución no menciona expresamente un periodo, ese lapso no queda cubierto.
Argumento 3: Seguridad jurídica bidireccional
Así como el titular no puede presumir que el silencio lo favorece, la autoridad tampoco puede presumir que una resolución sobre un periodo específico "arrastra" la validación de otros lapsos. Cada uno requiere análisis independiente.
Argumento 4: Precedentes administrativos
Existen casos documentados donde CONAGUA, en procedimientos de caducidad, ha argumentado expresamente:
"La resolución favorable emitida para el periodo X-Y únicamente cubre dicho lapso. El periodo A-B, objeto de solicitud sin resolver, carece de protección administrativa formal y debe evaluarse conforme a la evidencia técnica disponible."
IV. IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO: CÓMO DETECTAR SI TIENES VACÍOS TÉCNICOS
A. Auditoría de línea temporal del título
Ejercicio obligatorio para todo titular:
Crear una tabla con los últimos 5 años del título, periodo por periodo:
Periodo | ¿Hubo uso? | ¿Vol. usado? | ¿Pago derechos? | ¿Solicitud presentada? | ¿Resolución? | Status real |
2020 | Sí | 95% | Sí | No (no fue necesaria) | N/A | Protegido |
2021 | Parcial | 30% | Parcial | Sí (05/02/2021) | Sin respuesta | RIESGO CRÍTICO |
2022 | Sí | 80% | Sí | No | N/A | Requiere análisis |
2023 | Parcial | 40% | Parcial | Sí (12/01/2023) | Favorable (Oficio 123/2023) | Protegido |
2024 | Sí | 90% | Sí | No | N/A | Protegido |
Análisis:
El periodo 2021 es el punto crítico:
a. Hubo uso reducido (30% del volumen)
b. Se presentó solicitud explicando uso eficiente
c. CONAGUA nunca respondió
d. La resolución favorable de 2023 NO cubre este periodo
Conclusión: Vacío técnico identificado que requiere acción inmediata.
B. Señales de alerta críticas
Alerta 1: Solicitud con más de 12 meses sin respuesta
Si presentaste una solicitud de no caducidad hace más de un año y no has recibido resolución, no asumas que "está bien". El silencio no protege.
Acción requerida: Presentar escrito de seguimiento cada 60-90 días hasta obtener respuesta expresa.
Alerta 2: Resolución reciente que no menciona solicitud anterior
Si recibes una resolución favorable para un periodo, pero tienes solicitud anterior sin resolver, no celebres todavía. El periodo anterior sigue desprotegido.
Acción requerida: Solicitar inmediatamente resolución expresa sobre el periodo pendiente.
Alerta 3: Cambios de personal en Organismo de Cuenca
La rotación de funcionarios interrumpe seguimiento de trámites. Si hubo cambio de director local o de titular del Organismo de Cuenca, revisa status de todas tus solicitudes pendientes.
Acción requerida: Presentar escrito de "recordatorio" identificando todas las solicitudes históricas sin respuesta.
Alerta 4: Periodos con pago de derechos pero sin evidencia técnica de uso
Si pagaste derechos (porque fiscalmente te correspondía) pero no tienes bitácoras, lecturas de medidor o registros operativos del periodo, estás en riesgo.
Acción requerida: Reconstruir evidencia técnica retrospectiva lo antes posible.
C. Factores agravantes del riesgo
El riesgo de que CONAGUA inicie procedimiento de caducidad sobre un vacío técnico se incrementa cuando:
El acuífero está sobreexplotado o en veda: Mayor presión de la autoridad para "recuperar" volúmenes
El título es de uso industrial: Menor prioridad vs. consumo humano en contexto de la LGA
Existe Fondo de Reserva activo en la zona: Incentivo institucional para identificar volúmenes "recuperables"
Hay solicitudes de terceros para nuevos títulos: La autoridad buscará disponibilidad reduciendo o caducando títulos existentes
El titular no ha tenido interacción reciente con CONAGUA: Los títulos "olvidados" son más vulnerables en auditorías
V. ESTRATEGIAS DE "SANACIÓN" DEL VACÍO TÉCNICO
A. Estrategia 1: Acreditar uso real del periodo con evidencia técnica contemporánea
Premisa: Aunque no haya resolución de la solicitud, SÍ hubo uso del volumen durante el periodo.
Objetivo: Demostrar que, independientemente de la omisión administrativa, el volumen sí se usó, por lo que no se configura la causal de caducidad.
Evidencia para reconstruir:
Lecturas del medidor instalado
a. Fotografías del medidor con fechas visibles (aunque sean retrospectivas, si existen)
b. Reportes COA presentados a CONAGUA
c. Bitácoras de lecturas (manuales o digitales)
d. Clave: Cualquier lectura diferente de cero demuestra extracción
Consumos energéticos asociados al bombeo
a. Recibos de CFE del periodo completo
b. Identificar el medidor específico asociado al pozo
c. Correlacionar picos de consumo con operación del equipo
d. Análisis de kWh consumidos vs. m³ bombeados (curva típica del equipo)
Registros operativos de la instalación
a. Bitácoras de planta
b. Órdenes de trabajo relacionadas con el pozo
c. Reportes de mantenimiento
d. Correos internos sobre operación
e. Registros de personal en campo
Evidencia de producción de la empresa
a. Si la planta operó, necesariamente usó agua
b. Facturas de venta que demuestren producción continua
c. Inventarios de insumos
d. Nóminas de personal operativo
Presentación ante CONAGUA:
SOLICITUD COMPLEMENTARIA DE ACREDITACIÓN DE USO
"Durante el periodo [fechas], el titular SÍ realizó uso efectivo del volumen concesionado, extrayendo [X] m³ conforme a la siguiente evidencia técnica contemporánea:
Lecturas verificables del medidor [anexo 1]
Consumos energéticos del equipo de bombeo [anexo 2]
Registros operativos de la instalación [anexo 3]
Registros de producción de planta [anexo 4]
Se presentó oportunamente solicitud de reconocimiento de no caducidad en fecha [DD/MM/AA], la cual no ha sido resuelta a la fecha.
Se pudiera solicitar se tenga por acreditado el uso del volumen durante el periodo referido y, en consecuencia, se reconozca que no se configuró causal de caducidad alguna."
Fortalezas de esta estrategia:
a. Se basa en hechos verificables, no en argumentos formales
b. Desvía la atención de la "falta de resolución" hacia la "existencia de uso real"
c. Es la defensa más sólida si efectivamente hubo extracción
Debilidades:
a. Requiere que SÍ haya existido uso (aunque sea parcial)
b. La evidencia debe ser contemporánea y verificable
c. Si no hay registros, es difícil reconstruir
B. Estrategia 2: Acreditar uso eficiente con documentación técnica sólida
Premisa: El volumen SÍ se usó, pero en proporción menor al título debido a eficiencia operativa real.
Objetivo: Demostrar que la reducción en la extracción obedeció a modernización, optimización o mejoras tecnológicas, no a abandono del volumen.
Documentación requerida, en el entendido de que cada rubro tiene su documentación:
Reporte técnico de uso eficiente
Elaborado por ingeniero con cédula profesional, que incluya:
Evidencia de inversión en eficiencia
Registros operativos que demuestren la eficiencia
Presentación ante CONAGUA:
SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO DE USO EFICIENTE
"Durante el periodo [fechas], el titular implementó mejoras tecnológicas que resultaron en uso eficiente del volumen concesionado, extrayendo [X]% del volumen total ([Y] m³ de [Z] m³ anuales).
Esta reducción en la extracción NO obedece a falta de uso ni desinterés en el volumen, sino a eficiencia operativa conforme a los principios de uso sustentable establecidos en los artículos 7 Bis, 14 Bis 5 y 29 Bis 3 de la LAN.
Se acompaña:
Dictamen técnico de uso eficiente elaborado por Ing. [nombre, cédula]
Evidencia de inversiones en tecnología ahorradora
Registros operativos que demuestran producción constante con menor consumo
Comparativos de eficiencia (antes/después)
Se podría solicitar se reconozca el uso eficiente del volumen durante el periodo referido, en cumplimiento de las obligaciones concesionales, sin que se configure causal de caducidad."
Fortalezas:
a. El uso eficiente está expresamente reconocido en la LAN como legítimo
b. Demuestra responsabilidad ambiental y cumplimiento con principios de sustentabilidad
c. Es particularmente sólido si hay inversiones documentadas
Debilidades:
a. Requiere acreditación técnica robusta, no basta una declaración
b. La autoridad puede ser escéptica si no hay evidencia contemporánea clara
c. Si la reducción fue muy drástica (ej. 90%), es más difícil de sostener
C. Estrategia 3: Acreditar causa justificada con trazabilidad documental
Premisa: El volumen NO se usó (o se usó muy poco) porque fue imposible hacerlo por razones técnicas, jurídicas o materiales ajenas al titular.
Causas justificadas típicas:
Obras de modernización o mantenimiento mayor
a. Reposición de bomba o columna
b. Cambio de motor o equipos eléctricos
c. Rehabilitación del pozo
d. Construcción de infraestructura hidráulica
Fallas técnicas prolongadas
a. Daño irreparable de equipo que requirió fabricación especial
b. Abatimiento temporal del nivel estático
c. Problemas de calidad del agua que requirieron análisis/tratamiento
Restricciones administrativas o legales
a. Permisos municipales o estatales pendientes
b. Obras públicas externas que impidieron acceso al pozo
c. Suspensiones derivadas de litigios o contingencias
d. Restricciones por emergencias sanitarias (ej. COVID-19)
Documentación indispensable:
La causa justificada NO es una declaración, es un expediente. Requiere:
a. Contemporaneidad: Fotos, reportes, correos, contratos fechados durante el periodo en cuestión
b. Trazabilidad: Secuencia lógica que demuestre inicio, desarrollo y conclusión de la causa
c. Verificabilidad: Documentos que un tercero pueda corroborar (no solo afirmaciones internas)
D. Estrategia 4: Solicitud de resolución expresa invocando derecho de petición
Premisa: Independientemente de la evidencia técnica, el titular tiene derecho constitucional a obtener respuesta.
Objetivo: Presionar a CONAGUA para que emita resolución sobre la solicitud pendiente, convirtiendo el vacío administrativo en acto expreso (favorable o desfavorable, pero determinado).
Fundamento jurídico:
Artículo 8° Constitucional: Derecho de petición
Artículo 17 LFPA: Plazo de 3 meses para resolver (en su defecto, silencio negativo según Art. 17 segundo párrafo)
Principio de certeza jurídica y debido proceso administrativo
E. Estrategia 5: Cuota de garantía de no caducidad retroactiva (análisis de viabilidad)
Premisa: El artículo 29 Bis 3 de la LAN prevé la cuota de garantía de no caducidad como mecanismo para interrumpir el plazo cuando no se usa el volumen.
Pregunta crítica: ¿Se puede pagar cuota de garantía de manera retroactiva para "sanar" un periodo ya transcurrido?
Respuesta: Jurídicamente complejo y de éxito incierto.
Argumentos a favor:
La LAN no establece expresamente que el pago extemporáneo sea inválido
El espíritu de la norma es conservar el derecho cuando hay imposibilidad de uso
Si la autoridad acepta el pago, podría reconocer efectos interruptivos del plazo
Argumentos en contra:
La cuota está diseñada para pagarse antes de que transcurra el plazo de 24 meses
La autoridad puede rechazar pago extemporáneo por carecer de efectos jurídicos
No existen precedentes claros de aceptación de cuota retroactiva
Se pudiera sugerir:
a. Explorar viabilidad caso por caso con base en circunstancias específicas
b. Presentar como alternativa subsidiaria, no como estrategia principal
c. Acompañar de evidencia técnica sólida que justifique el pago tardío
VII. ALGUNAS NOTAS DE SUGERENCIAS PRÁCTICAS PARA TITULARES Y ASESORES
A. Para titulares de concesiones
Recomendación 1: Nunca asumas que el silencio te favorece
El silencio administrativo en materia concesional NO equivale a autorización tácita. Si presentaste solicitud y no has recibido respuesta, no estás protegido.
Acción: Da seguimiento constante hasta obtener resolución expresa.
Recomendación 2: Cada resolución favorable protege SOLO el periodo que analiza
No celebres una constancia autorizada sin verificar que todos los periodos anteriores también estén cubiertos.
Acción: Realiza auditoría de línea temporal completa del título cada año.
Recomendación 3: Mantén evidencia técnica para TODOS los periodos
Independientemente de solicitudes presentadas o resoluciones obtenidas, documenta contemporáneamente el uso del volumen.
Acción: Implementa bitácoras digitales, fotografías mensuales de medidor, registro de consumos energéticos.
Recomendación 4: El pago de derechos NO te protege contra caducidad
Estar "al corriente" fiscalmente es obligación independiente de acreditar uso del volumen.
Acción: No confundas cumplimiento fiscal con cumplimiento concesional.
Recomendación 5: Invierte en prevención, no solo en litigio
El costo de un sistema de compliance hídrico es fracción mínima del costo de litigar una caducidad.
Acción: Evalúa implementar herramientas digitales de gestión de títulos.
B. Para aquellos que dan apoyo y asesoría a los titulares.
Recomendación 1: Orienta bien a tu cliente sobre autonomía temporal
Explica claramente que cada periodo es independiente y que resoluciones posteriores no subsanan vacíos anteriores.
Herramienta: Usa línea de tiempo visual para mostrar "huecos" en la protección.
Recomendación 2: Realiza auditorías periódicas de títulos
No esperes a que el cliente te contacte por un oficio de caducidad. Revisa proactivamente el status de todos sus títulos.
Frecuencia: Al menos anual, idealmente semestral.
Recomendación 3: Documenta TODO seguimiento con CONAGUA
Cada oficio, correo, llamada o reunión debe quedar registrado en el expediente del título.
Razón: En litigio, la trazabilidad de gestiones es clave para demostrar diligencia.
Recomendación 4: Prepara defensas en paralelo a gestiones administrativas
Mientras buscas resolución amistosa, prepara expediente técnico robusto por si la autoridad inicia procedimiento.
Componentes: Evidencia técnica, dictámenes, precedentes, estrategia de amparo.
Recomendación 5: Diferénciate mediante especialización
El tema del vacío técnico es complejo y poco explorado. Posiciónate como experto que identifica riesgos que otros no ven.
Valor agregado: Ofrece auditorías de títulos + servicios recurrentes de monitoreo.
VIII. CONCLUSIÓN: EL VACÍO TÉCNICO COMO RIESGO PREVENIBLE
El vacío técnico por solicitudes sin resolver es uno de los riesgos más subestimados en la gestión de títulos de concesión de aguas nacionales. Es silencioso, se acumula con el tiempo y puede materializarse años después en un procedimiento de caducidad devastador.
Tres verdades fundamentales:
El silencio administrativo NO protege. Una solicitud presentada sin resolución no tiene efectos jurídicos protectores. El titular debe persistir hasta obtener respuesta expresa.
Cada periodo es autónomo. Una resolución favorable para un periodo NO subsana vacíos de periodos anteriores sin resolver. No existe tracto sucesivo ni convalidación retroactiva.
El problema es prevenible. Con documentación contemporánea, seguimiento sistemático y uso de tecnología, el riesgo puede reducirse a casi cero.
El mensaje final:
La protección de un título de agua no termina al presentar una solicitud. Comienza ahí. Requiere seguimiento continuo, evidencia técnica robusta, comprensión clara del marco jurídico y, cada vez más, uso de sistemas digitales que permitan gestionar la complejidad de múltiples obligaciones, periodos y trámites simultáneos.
En el contexto post-reforma, donde CONAGUA tiene mayores facultades, el uso industrial tiene menor prioridad y el Fondo de Reserva crea incentivos para "recuperar" volúmenes, el costo de la gestión reactiva y manual es inaceptablemente alto.
El vacío técnico es el riesgo oculto. Pero ya no tiene por qué serlo.
La presente constituye la opinión profesional/personal del autor con base en análisis técnico-jurídico y experiencia práctica. No resuelve casos específicos ni sustituye la asesoría personalizada. Cualquier duda o necesidad de profundización, con gusto estamos a la orden.
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