PROYECTOS SOLARES Y EÓLICOS EN MÉXICO. La ruta ambiental: del sitio viable al inicio de la construcción. 1 de 3
1. Energía renovable no significa impacto ambiental inexistente
Los proyectos solares y eólicos ocupan un lugar cada vez más importante en la transformación del sector energético. Su contribución a una matriz con menores emisiones es evidente; sin embargo, su carácter renovable no implica que carezca de impactos ambientales ni que su desarrollo se reduzca a la instalación de paneles o aerogeneradores en un terreno disponible.
Un parque fotovoltaico puede ocupar superficies extensas y requerir la remoción o el manejo de la vegetación, la nivelación del terreno, la construcción de caminos, líneas eléctricas, subestaciones y obras de drenaje, así como de áreas auxiliares. Durante su construcción y operación, se generan residuos, se modifican las superficies y los escurrimientos, y se producen interacciones con la flora, la fauna, el suelo y el paisaje.
Los proyectos eólicos comparten algunos de estos impactos, pero presentan otros particularmente relevantes: plataformas y caminos para equipos de gran tamaño, interacción con aves y murciélagos, posibles corredores migratorios, ruido, impacto en el paisaje y líneas de transmisión, entre otros.
La gestión ambiental de un proyecto solar o eólico no debería comenzar cuando se prepara la Manifestación de Impacto Ambiental (MIA). Debe comenzar con la selección del sitio y el diseño del proyecto.
Esto modifica la pregunta inicial. Antes de cuestionarnos únicamente qué permiso necesitamos, convendría resolver: ¿es ambientalmente viable desarrollar este proyecto con estas características precisamente en este sitio?
2. El primer filtro: ¿el sitio es ambientalmente viable?
Uno de los momentos con mayor capacidad para prevenir problemas ambientales es antes de iniciar una obra. Cuando el terreno ya fue adquirido, la ingeniería está terminada, existen compromisos financieros y se han contratado proveedores, cualquier restricción ambiental se vuelve más costosa de resolver.
Por ello, antes de comprometerse definitivamente con el sitio, conviene realizar una revisión ambiental temprana o un diagnóstico de viabilidad. No tiene por qué convertirse, desde ese momento, en un estudio complejo; su finalidad es identificar restricciones, autorizaciones potencialmente necesarias y elementos que puedan modificar el diseño, el costo o el calendario del proyecto.
Uso actual del suelo, vegetación existente y posible presencia de terrenos forestales;
Programas de ordenamiento ecológico, áreas naturales protegidas y zonas de influencia;
Especies de flora y fauna bajo protección, corredores biológicos y, en proyectos eólicos, rutas de aves y murciélagos;
Cauces, cuerpos de agua, zonas federales, áreas susceptibles de inundación, suelo y riesgos de erosión;
Caminos existentes y nuevos accesos, subestaciones, líneas de transmisión e infraestructura auxiliar;
Núcleos agrarios, comunidades cercanas y compatibilidad territorial y urbana.
La información obtenida puede modificar la ingeniería. Mover un aerogenerador, conservar una franja de vegetación, modificar un camino o desplazar infraestructura auxiliar durante el diseño suele ser considerablemente más sencillo que hacerlo una vez que el proyecto ya ha sido evaluado y autorizado.
La primera medida de prevención ambiental puede ser, simplemente, diseñar mejor el proyecto.
3. No existe un solo “permiso ambiental”
Otro error frecuente es considerar que la gestión ambiental consiste fundamentalmente en obtener la autorización de impacto ambiental. La MIA es un instrumento central, pero no necesariamente el único. Dependiendo de la ubicación, la superficie, las características y las obras asociadas al proyecto, pueden intervenir diferentes instrumentos y autoridades.
Impacto ambiental. Debe determinarse si el proyecto y sus obras asociadas están sujetos a la evaluación federal o, en su caso, a la legislación ambiental estatal aplicable.
Terrenos forestales. Cuando exista vegetación forestal cuya remoción sea necesaria, deberá analizarse la procedencia de la autorización de cambio de uso de suelo en terrenos forestales, así como las medidas de rescate, reubicación, compensación y seguimiento que correspondan.
Agua y bienes nacionales. La existencia de cauces, escurrimientos, zonas federales, obras de cruce, aprovechamientos o descargas puede implicar la intervención de la autoridad del agua.
Vida silvestre. La presencia de especies protegidas, hábitats sensibles o corredores biológicos puede requerir medidas, estudios y programas específicos.
Residuos. La construcción, el mantenimiento y la operación generan distintas corrientes de residuos cuyo manejo debe determinarse conforme a su naturaleza y a la regulación aplicable.
Ordenamiento ecológico y áreas naturales protegidas. No deben verse simplemente como datos cartográficos: pueden contener criterios, restricciones y políticas relevantes para la viabilidad del proyecto.
Ámbito estatal y municipal. El uso de suelo, la construcción, la protección civil, los accesos y otras autorizaciones locales también deben integrarse en la planeación.
Una herramienta práctica es elaborar, desde las primeras etapas, una matriz de aplicabilidad: componente del proyecto → posible impacto → regulación aplicable → autorización o gestión → autoridad → momento para obtenerla → obligación posterior. Su utilidad no radica en producir otro documento administrativo, sino en evitar que aparezca un requisito cuando la obra ya debería estar en marcha.
4. Una pregunta clave: ¿qué estamos autorizando realmente?
Los proyectos de generación no se limitan a paneles ni a aerogeneradores. También existen caminos, plataformas, zanjas, subestaciones, líneas de transmisión, instalaciones temporales, almacenes, campamentos, obras de drenaje, áreas de maniobra y otras instalaciones auxiliares.
Uno de los riesgos más comunes es que el proyecto que llega al campo no sea exactamente el que se evaluó. Por ello, la descripción ambiental debe mantener una comunicación permanente con ingeniería.
Antes de presentar una MIA, conviene preguntarse si están incluidas todas las obras que realmente serán necesarias y, antes de modificar una obra posteriormente, si el cambio tiene consecuencias ambientales o requiere alguna gestión previa ante la autoridad, lo que nos lleva a considerar que una decisión de ingeniería aparentemente menor puede terminar convirtiéndose en una desviación respecto de lo autorizado.
5. La MIA no es el final: es el inicio de obligaciones verificables
La evaluación de impacto ambiental tiene una función preventiva: identificar de antemano los impactos de una obra y establecer medidas para evitarlos, reducirlos, mitigarlos o compensarlos. Por ello, una resolución favorable no debería entenderse como el punto final de la gestión ambiental.
En realidad, marca el momento en que muchas medidas dejan de ser propuestas y pasan a ser obligaciones verificables. Ahí deben leerse conjuntamente tres elementos: MIA, resolución y condicionantes, y planes y programas ambientales.
Si estos componentes se administran por separado, pueden producirse omisiones; esto es, una medida propuesta en la MIA puede aparecer posteriormente como condicionante; una condicionante puede exigir un programa; y ese programa puede generar registros, monitoreos, informes y evidencias que deberán mantenerse durante varios años.
Una vez obtenida la autorización, conviene traducir el resolutivo en una matriz de obligaciones que identifique qué debe hacerse, cuándo, quién es responsable, qué programa se relaciona con la obligación, si debe presentarse información a la autoridad, qué evidencia debe conservarse y qué sucede si el proyecto cambia.
6. Planes y programas ambientales: mucho más que anexos de una MIA
Los planes y programas ambientales constituyen probablemente uno de los instrumentos más útiles y en muchas ocasiones, menos aprovechados para administrar un proyecto. No todos tienen necesariamente el mismo origen ni producen exactamente los mismos efectos.
Algunos forman parte de las medidas propuestas desde la MIA; otros derivan expresamente de una condicionante; algunos deben presentarse antes de iniciar determinada actividad; otros pueden requerir la actuación de la autoridad cuando así lo establezca la resolución, y otros operan fundamentalmente como instrumentos internos de ejecución y seguimiento.
Por ello, no basta con preguntar si existe el programa. También debe identificarse de dónde deriva, qué obligación atiende, cuándo debe implementarse, si debe presentarse ante alguna autoridad, si requiere alguna actuación de ésta, quién lo ejecuta y cómo se acredita su cumplimiento.
Programa el Plan de Vigilancia Ambiental. Puede funcionar como instrumento integrador de medidas, condicionantes, monitoreos y obligaciones, indicando qué debe verificarse, con qué periodicidad, quién lo hace y qué evidencia debe generarse.
Programa de Rescate y Reubicación de Flora. Debe establecer procedimientos de rescate, sitios de reubicación, responsables y mecanismos posteriores para conocer la supervivencia y los resultados.
Programa de Ahuyentamiento, Rescate y Reubicación de Fauna. Resulta especialmente relevante durante la preparación del sitio, el desmonte y la construcción y debe establecer protocolos claros para evitar improvisaciones en campo.
Programas de Monitoreo de Fauna. En los proyectos eólicos, adquiere especial relevancia el seguimiento de aves y murciélagos. El objetivo no debería ser solo producir reportes, sino también identificar oportunamente los impactos y evaluar la eficacia de las medidas.
Programa de Manejo y Conservación de Suelos. Puede comprender el control de la erosión y de los escurrimientos, la estabilización de superficies, la conservación del suelo vegetal y la restauración de áreas temporalmente afectadas.
Programa de Manejo de Residuos. Debe identificar las corrientes, responsabilidades, almacenamiento, manejo, gestores y destino de los residuos generados en las distintas etapas.
Programa de Restauración o Revegetación. Resulta particularmente útil para áreas temporales, caminos que dejen de utilizarse, zonas de maniobra y superficies que deban recuperarse.
Programa de Capacitación Ambiental. Quien opera maquinaria o dirige un frente de obra necesita conocer las restricciones, el manejo de residuos, los protocolos ante la fauna, las medidas para prevenir derrames y los mecanismos de reporte.
En proyectos fotovoltaicos evaluados ambientalmente, se observa la siguiente lógica: los Planes de Vigilancia Ambiental pueden agrupar programas relativos al suelo, al agua, a la vegetación, a la fauna, al paisaje, a los residuos, a la señalización y a las contingencias, y establecer responsabilidades para promotores, contratistas y supervisores.
Un buen programa ambiental no debería ser un documento para el expediente; debería ser una herramienta para tomar decisiones en campo.
7. ¿Autorizado, presentado, aprobado o simplemente implementado?
Esta es una distinción especialmente importante. No todo programa ambiental requiere necesariamente una autorización independiente. Su tratamiento depende de la obligación de la que deriva y, en particular, de los términos establecidos en la resolución correspondiente.
Para cada programa, conviene identificar si: forma parte de la MIA y de las medidas originalmente propuestas; deriva de una condicionante; debe presentarse a la autoridad antes de una etapa determinada; requiere aprobación, validación o actuación expresa cuando así lo establezca el resolutivo; o debe implementarse y conservarse evidencia de su ejecución.
Confundir estas situaciones puede producir dos extremos inconvenientes: realizar trámites innecesarios o, más delicado aún, iniciar actividades suponiendo que basta con contar internamente con un programa cuando la autorización estableció una obligación previa ante la autoridad.
La regla práctica es sencilla: cada plan o programa debe vincularse con la disposición, medida o condicionante que le da origen.
8. ¿Cuándo está realmente listo el proyecto para iniciar la construcción?
Contar con terreno, ingeniería, financiamiento e incluso una autorización de impacto ambiental no implica necesariamente que el proyecto esté ambientalmente listo para iniciar.
Antes de movilizar maquinaria, conviene realizar una revisión ambiental previa a la construcción.
Etapa | Pregunta que debe estar resuelta | Riesgo de omitirla |
Selección del sitio | ¿Existen restricciones ambientales relevantes? | Comprometer un sitio ambientalmente complejo |
Diseño | ¿Todas las obras y superficies están identificadas? | Construir componentes no evaluados |
Autorizaciones | ¿Están identificados todos los permisos aplicables? | Iniciar sin autorización suficiente |
Preconstrucción | ¿Los condicionantes y los programas previos están atendidos? | Incumplimiento desde el inicio |
Construcción | ¿La obra coincide con lo autorizado? | Modificaciones y posibles medidas correctivas |
Operación | ¿Continúan programas, monitoreos o informes? | Pérdida de trazabilidad del cumplimiento |
La utilidad del ejercicio aumenta si se realiza antes de emitir la orden de inicio de obra.
9. El contratista también forma parte del desempeño ambiental
Durante la construcción participan desarrolladores, EPC, contratistas, subcontratistas, transportistas, gestores de residuos y numerosos proveedores. Sin embargo, frente a las obligaciones derivadas de las autorizaciones ambientales, el titular del proyecto no debería asumir que la contratación de terceros le exime automáticamente de sus responsabilidades.
Los requisitos ambientales relevantes deben llegar a los documentos y a las personas que administran la obra; por ejemplo, el contratista necesita saber en qué áreas puede intervenir, cuáles están restringidas, qué vegetación debe conservarse, qué hacer cuando aparezca fauna, dónde almacenar residuos, qué caminos utilizar, cómo prevenir derrames, qué registros generar y a quién informar de un incidente.
Una práctica útil consiste en incorporar las obligaciones ambientales relevantes en los contratos, los procedimientos de construcción, las inducciones, los planos de restricciones y las listas de verificación. No basta con entregar al responsable de obra un resolutivo de decenas de páginas: la obligación ambiental debe traducirse al lenguaje de la construcción.
10. Solar y eólico: ruta semejante, impactos diferentes
Resultaría incorrecto aplicar automáticamente el mismo esquema ambiental a ambas tecnologías. En proyectos solares pueden adquirir especial relevancia la superficie ocupada, el manejo de la vegetación, la erosión y los escurrimientos, los caminos, el suelo, los residuos y la sustitución de equipos y el eventual manejo de los módulos al término de su vida útil.
En proyectos eólicos, además de varios de esos elementos, cobran especial importancia las aves, los murciélagos, los corredores y las rutas migratorias, las plataformas, los caminos de gran capacidad, las líneas eléctricas, el ruido y el paisaje.
Incluso dos proyectos de la misma tecnología pueden requerir medidas diferentes dependiendo del ecosistema y ubicación. Los programas deben responder al impacto real, no al nombre de la tecnología.
11. La dimensión social tampoco puede dejarse para después
La planeación contemporánea de los proyectos eléctricos también incorpora una dimensión social específica. El marco energético vigente prevé instrumentos de evaluación de impacto social para los proyectos comprendidos en su ámbito, así como medidas de gestión y seguimiento.
El impacto ambiental y el impacto social son instrumentos distintos, pero el proyecto es uno solo. Una ruta técnicamente adecuada puede enfrentar dificultades importantes si desconoce las comunidades, los derechos, las actividades productivas o las dinámicas territoriales presentes en el sitio. Por ello, las dimensiones ambiental, social y de ingeniería deberían comenzar a dialogar desde la planeación.
12. Antes de mover la primera máquina: siete preguntas
¿El sitio fue revisado integralmente desde las perspectivas ambiental y territorial?
¿Están incluidas en el proyecto evaluado todas las obras principales, asociadas y temporales?
¿Se identificaron las autorizaciones federales, estatales y municipales aplicables?
¿Se revisaron todas las condicionantes y obligaciones previas al inicio de la obra?
¿Los planes y programas ambientales están elaborados, presentados o autorizados, cuando corresponda, y listos para su implementación?
¿Los contratistas y responsables de obra conocen las restricciones ambientales que les corresponden?
¿Existe un sistema para generar y conservar evidencia verificable del cumplimiento?
Si alguna respuesta es negativa, probablemente aún exista una tarea ambiental pendiente antes de iniciar.
13. Consideraciones finales: de obtener permisos a administrar el proyecto
La gestión ambiental de un proyecto solar o eólico no debería concebirse como una sucesión de trámites. Existe una diferencia importante entre obtener una autorización y administrar ambientalmente un proyecto.
La primera permite desarrollar determinadas obras bajo ciertas condiciones, por su parte, la segunda exige mantener, durante el tiempo, una correspondencia entre lo evaluado, lo autorizado, lo construido y lo efectivamente operado.
En esa ruta, el diagnóstico temprano identifica restricciones; la evaluación ambiental anticipa impactos; las autorizaciones establecen condiciones; los planes y programas convierten esas condiciones en acciones; la supervisión verifica su ejecución; y la evidencia permite demostrar el cumplimiento.
Cuando estos elementos se incorporan desde el diseño, la gestión ambiental deja de ser una reacción ante los problemas y se convierte en una herramienta para reducir la incertidumbre, ordenar las responsabilidades y facilitar el desarrollo del proyecto.
Un proyecto renovable ambientalmente viable no es solo aquel que obtiene sus permisos, sino aquel que puede construirse, operar, modificarse y, eventualmente, cerrarse, manteniendo el control sobre sus impactos y obligaciones.
Nota del autor: Este documento busca aportar elementos para el análisis y la gestión ambiental de proyectos solares y eólicos desde una perspectiva profesional. Las consideraciones expuestas no pretenden agotar los temas abordados y pueden coexistir con otros enfoques técnicos o jurídicos. Cada proyecto deberá analizarse conforme a sus características particulares, su ubicación, sus impactos, las autorizaciones aplicables y los criterios de las autoridades competentes.
Próxima entrega
Del papel al terreno: planes, programas, condicionantes y vigilancia ambiental en la construcción de proyectos solares y eólicos.
Una autorización favorable constituye un paso fundamental. El reto siguiente es convertirla en actividades, responsables, calendarios, evidencia y decisiones de campo. Ahí comienza propiamente la administración ambiental del proyecto.
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