DICTAMEN. Acuerdo CONAGUA Primera Etapa de Regularización de Títulos de Concesión y Asignación.
- GCDS
- 27 jun
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Análisis de implicaciones, efectos y aplicabilidad al caso
Instrumento | Acuerdo administrativo del Director General de la Comisión Nacional del Agua |
Suscriptor | Efraín Morales López, Director General de CONAGUA |
Materia | Regularización de títulos de concesión y asignación de aguas nacionales (primera etapa) |
Fundamento principal | Arts. 1, 4 y 27 CPEUM; LAN arts. 4, 7 BIS-VII, 9-L, 14 BIS-6-II y 24; Sexto Transitorio del Decreto de la Ley General de Aguas (DOF 11-dic-2025); Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos |
Vigencia | 365 días naturales contados desde su publicación en el DOF (sin fecha cierta en el ejemplar circulado) |
Antecedentes | Decretos previos de regularización: 7-abr-2014, 17-may-2016, 23-mar-2018, 1-jul-2019, 14-mar-2023 y 28-oct-2025 |
1. Naturaleza jurídica y encuadre
El instrumento bajo análisis es un Acuerdo administrativo emitido por el titular de la CONAGUA, no una reforma legal ni reglamentaria. Su sustento normativo principal es el Sexto Transitorio del Decreto por el que se expide la Ley General de Aguas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de diciembre de 2025, y se presenta como mecanismo de simplificación administrativa al amparo de la Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos.
Es el séptimo instrumento de regularización en una saga que arranca en 2014 y que, en términos materiales, ha sido cada vez más estrecho; el que nos ocupa es, por diseño, el más restrictivo de la serie, al limitar de origen el universo de beneficiarios y el catálogo de usos susceptibles de regularización.
2. Objeto — las dos acciones del Acuerdo
El Acuerdo articula dos acciones diferenciadas, con destinatarios y efectos distintos.
2.1 Acción de ordenamiento (artículo TERCERO, numeral 1)
Regulariza títulos de concesión vencidos entre el 1 de enero de 2009 y la entrada en vigor del Acuerdo, ya sea por falta de prórroga oportuna o por prórroga presentada extemporáneamente.
2.2 Acción de mejora en la gestión administrativa (artículo TERCERO, numeral 2)
A. Notificación de resoluciones pendientes, ingresadas antes del 12 de diciembre de 2025 mediante estrados físicos en los Centros Integrales de Servicios y digitales en el portal de CONAGUA, con plazo de 90 días naturales para que la persona usuaria se presente a notificarse personalmente; vencido el plazo, las notificaciones se realizarán por estrados.
B. Inscripción en el Registro Público Nacional del Agua de aquellas resoluciones positivas notificadas a partir del 1 de abril de 2019 que no se hayan asentado.
3. Ámbito subjetivo y objetivo de la acción de ordenamiento
La Acción 1 está construida sobre un embudo deliberadamente estrecho: cinco usos y tres categorías de beneficiarios.
3.1 Usos comprendidos
Únicamente: doméstico, público urbano, agrícola, pecuario y acuacultura.
3.2 Beneficiarios admitidos
Categoría | Beneficiario | Límite de volumen |
I | Distritos y Unidades de Riego, así como Ejidos | Sin límite |
II | Entidades federativas y municipios prestadores de servicios de agua | Sin límite |
III | Personas físicas | Hasta 1,000,000 m³ anuales |
3.3 Lo que queda fuera por diseño
C. Uso industrial (artículo 3, fracción LV LAN).
D. Uso agroindustrial (artículo 2, fracción XVII del Reglamento LAN), expresamente excluido del catálogo.
E. Usos de servicios y comercio.
F. Personas morales privadas (S.A., S. de R.L., S.C. y similares): el numeral III sólo contempla personas físicas.
G. Generación hidroeléctrica, usos en conducción y usos en cuerpos receptores.
H. Personas físicas con volumen mayor a un millón de metros cúbicos anuales.
4. Los trece candados acumulativos del Artículo CUARTO
Aun encajando en uso y beneficiario, el solicitante debe acreditar simultáneamente los trece requisitos del Artículo CUARTO.
Los más filtrantes, por experiencia operativa, son los siguientes:
Personalidad del solicitante.
Asiento registral en el Registro Público Nacional del Agua.
Decreto de creación del Distrito, padrón de la Unidad de Riego o documento de creación del Ejido.
Consentimiento para notificación electrónica.
Obra equipada y funcionando los últimos dos años —descarta títulos durmientes, en construcción o sin equipamiento documentado.
Medidor de volúmenes instalado y en operación —filtro frente al incumplimiento histórico generalizado en este rubro.
Documentación que acredite volúmenes extraídos los últimos dos años, los usuarios sin reportes trimestrales completos quedan fuera.
Pago de derechos de los últimos cinco ejercicios fiscales.
Sin créditos fiscales firmes o exigibles, incluyendo multas administrativas.
Al corriente en pagos a plazos (art. 66 CFF), en su caso.
Sin trámite de transmisión de derechos pendiente.
Sin procedimiento administrativo sancionador o jurisdiccional en trámite.
Sin inscripción marginal que impida la regularización.
5. El Artículo SEXTO — conciliación a la baja del volumen
Una vez admitida la regularización, el Acuerdo prevé un mecanismo de verificación y conciliación que, en la práctica, terminará por redimensionar el derecho.
“La Comisión Nacional del Agua verificará la utilización de los volúmenes de aguas nacionales que constan en los títulos de concesión y asignación materia del presente Acuerdo, durante los últimos dos años, contados a partir de su entrada en vigor, y realizará procesos de conciliación con las personas usuarias con el propósito de ajustar el volumen de aguas nacionales concesionado respecto al volumen usado o aprovechado, mediante una valoración técnica e información oportuna a las personas usuarias”.
Los parámetros para la conciliación incluyen seguridad hídrica nacional, satisfacción de necesidades humanas y ecosistemas, seguridad alimentaria, factores climatológicos, desarrollo nacional e índice de marginación.
En pocas palabras, el instrumento no preserva el derecho originalmente concesionado: lo recalibra hacia el volumen efectivamente utilizado y hacia parámetros de política hídrica.
6. El Artículo SÉPTIMO — cierre de paso a los litigios definitivos
No procede regularización cuando se haya declarado la extinción total o la revocación de la concesión o asignación, siempre que la resolución no haya sido impugnada o, habiéndolo sido, el medio de defensa haya sido resuelto en definitiva por la autoridad competente a favor de CONAGUA, esto es, los títulos con sentencia firme adversa al concesionario no se rescatan por esta vía.
7. Vigencia, arquitectura y señales del texto
a. Vigencia. 365 días naturales desde la publicación en el DOF (Segundo Transitorio).
b. Primera etapa. El Quinto Transitorio anticipa que CONAGUA emitirá las disposiciones correspondientes a etapas subsecuentes una vez concluida la vigencia del presente Acuerdo. Es decir: la solución, si la hubiera, se posterga.
c. Firma sin fecha. El cierre del documento conserva los espacios sin mes ni día lo que sugiere que el ejemplar circulado es previo a la publicación oficial.
8. Diagnóstico aplicado: ¿por qué este Acuerdo casi seguramente no servirá?
8.1 Causa única y suficiente: exclusión del uso industrial
El catálogo del Artículo TERCERO cierra la regularización a cinco usos: doméstico, público urbano, agrícola, pecuario y acuacultura. El uso industrial no está comprendido, y el agroindustrial (artículo 2, fracción XVII del Reglamento LAN) queda igualmente fuera del listado. Para los titulares de aprovechamientos industriales el Acuerdo no abre vía, con independencia del cumplimiento de los demás requisitos formales o materiales. La exclusión es de origen y no requiere análisis ulterior.
8.2 Observaciones complementarias sobre el alcance del Acuerdo
Más allá de la exclusión por uso, el propio Acuerdo introduce restricciones adicionales que refuerzan su carácter de instrumento estrecho y conviene tener presentes para dimensionar el alcance del instrumento frente a cualquier consulta del sector.
Restricciones adicionales del Acuerdo (i) El numeral III del Artículo TERCERO limita el acceso de las personas físicas a un tope de un millón de metros cúbicos anuales, sin contemplar a las personas morales privadas como categoría general de beneficiarias. (ii) El Artículo SEXTO impone, en todo caso elegible, un proceso de conciliación con criterio de ajuste a la baja del volumen concesionado respecto al volumen efectivamente utilizado. (iii) El Artículo SÉPTIMO cierra el paso a títulos cuya extinción o revocación haya sido resuelta en definitiva a favor de CONAGUA. (iv) El requisito 12 del Artículo CUARTO inhabilita el acceso cuando exista procedimiento administrativo sancionador o jurisdiccional en trámite. |
9. Lo único potencialmente útil
La Acción 2, de mejora en la gestión administrativa puede tocar el caso de manera colateral:
a. Resoluciones pendientes de notificar. Dentro de los 30 días posteriores a la entrada en vigor, CONAGUA debe publicar el listado de resoluciones pendientes de notificar correspondientes a trámites ingresados antes del 12 de diciembre de 2025. La persona usuaria contará con 90 días naturales para notificarse personalmente; vencido el plazo, opera notificación por estrados. Conviene monitorear el listado y agendar la notificación personal en cuanto se publique.
b. Inscripción de resoluciones positivas. Si existe resolución positiva notificada a partir del 1 de abril de 2019 que no se haya inscrito en el Registro Público Nacional del Agua, el Acuerdo obliga a su inscripción. Útil únicamente para regularizar el asiento registral, no el fondo.
10. Frentes de impugnación y observaciones de constitucionalidad
10.1 Exceso reglamentario y reserva de ley
Un Acuerdo del Director General no puede crear, extinguir, ampliar o restringir derechos sustantivos de los concesionarios (principio de reserva de ley; arts. 9 y 24 LAN). La exclusión expresa del uso agroindustrial y de las personas morales del catálogo de regularización acota derechos previstos por la propia Ley de Aguas Nacionales, lo que abre la vía para alegar exceso reglamentario.
10.2 Principio de igualdad ante la ley
Distinguir entre personas físicas (con tope de un millón de metros cúbicos) y personas morales (excluidas), tratándose de usuarios en idéntica situación jurídica frente al título de concesión, requiere fundamento razonable y proporcional bajo el artículo 1° constitucional. La distinción, formulada de origen como categórica, es susceptible de prueba de igualdad.
10.3 Soporte en transitorio de la LGA
Sustentar un régimen completo de regularización en el Sexto Transitorio del Decreto de la LGA, cuyo cuerpo principal tiene vacatio legis y disposiciones reglamentarias pendientes, es jurídicamente frágil, sobre todo cuando los efectos del Acuerdo recortan derechos preexistentes.
10.4 Notificación por estrados como regla
Convertir la notificación por estrados en la regla general, tras un plazo de 90 días sin acreditar imposibilidad de notificación personal, está en tensión con los artículos 35 a 37 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y con criterios reiterados de la Suprema Corte respecto a notificación personal en actos privativos.
11. Conclusión y línea de acción
El Acuerdo es un instrumento de alivio político-administrativo dirigido al sector social del agua como son ejidos, distritos, unidades de riego, municipios prestadores y a personas físicas pequeñas, no a usuarios industriales, agroindustriales, comerciales o de servicios, que son precisamente la columna vertebral del padrón con aparentes problemas reales de vigencia y caducidad.
En términos de lo que se ha expresado, el Acuerdo es, digamos, señal, no remedio.
Señal de hacia dónde camina la administración del agua bajo la nueva Ley General de Aguas y de que el endurecimiento del marco regulatorio continúa.
La recomendación operativa es triple: (i) monitorear la publicación del Acuerdo en el DOF y el listado de resoluciones pendientes que debe publicar CONAGUA en los 30 días siguientes; (ii) preparar, en su caso, las notificaciones personales dentro del plazo de 90 días para evitar notificación por estrados; y (iii) sostener la defensa del título en la vía que se viene trabajando, sin desviar recursos al cauce de regularización abierto por este Acuerdo.
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