DOS PROPUESTAS PARA UNA NUEVA LGEEPA. Iniciativa del Ejecutivo Federal e iniciativa del GPPRI: coincidencias, diferencias y algunos temas para el dictamen.
Contexto
La presentación de la iniciativa del Ejecutivo Federal para expedir una nueva Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, el 1 de septiembre de 2026, abrió una discusión que va mucho más allá de actualizar disposiciones aisladas de la legislación vigente. La propuesta busca sustituir integralmente una ley que, con numerosas reformas, ha constituido desde 1988 el eje de la política ambiental mexicana y un punto de articulación de buena parte de la legislación sectorial desarrollada posteriormente.
La iniciativa presidencial incorpora cambios importantes en materia de planeación y evaluación ambiental, biodiversidad y restauración, servicios ecosistémicos, participación pública, procuración ambiental, instrumentos económicos y responsabilidad. También revisa diversos mecanismos que, durante décadas, han formado parte de la estructura tradicional de la LGEEPA. No se trata, por tanto, únicamente de modernizar el lenguaje o reordenar disposiciones, sino, en algunos casos, de modificar la manera en que se conciben y se aplican determinados instrumentos de política ambiental.
Poco más de un mes después, el Grupo Parlamentario del PRI presentó una segunda iniciativa para expedir una nueva LGEEPA. En su exposición de motivos reconoce como antecedente inmediato la propuesta del Ejecutivo y concentra buena parte de sus diferencias en cuatro materias: inspección y vigilancia, evaluación ambiental estratégica, evaluación del impacto ambiental y calidad del aire. El articulado, sin embargo, aborda otros temas, como el agua, la biodiversidad, los residuos, la economía circular y la responsabilidad ambiental, lo que permite realizar una comparación más amplia.
La coexistencia de las dos propuestas no necesariamente debe entenderse como una disyuntiva en la que una deba aprobarse y la otra desecharse por completo. En un proceso legislativo de esta naturaleza, particularmente durante la elaboración del dictamen, es posible que conceptos, procedimientos o soluciones provenientes de una iniciativa se incorporen al texto desarrollado a partir de la otra. Por ello, resulta más útil examinar dónde coinciden, en qué puntos realmente se separan y qué consecuencias jurídicas y prácticas podrían derivarse de cada propuesta. El propósito no debería ser determinar cuál de las dos “debe ganar”, sino identificar qué elementos pueden contribuir mejor al texto final.
Tampoco parece conveniente comparar, artículo por artículo, dos proyectos legislativos extensos. Un ejercicio de esa naturaleza produciría un documento demasiado largo y podría otorgar la misma importancia tanto a diferencias formales como a modificaciones que alteren sustancialmente la aplicación de la legislación ambiental. Por ello, el análisis se centra en los temas que parecen más relevantes: evaluación ambiental estratégica; evaluación del impacto ambiental; participación pública y consulta previa; inspección y procuración ambiental; residuos; economía circular; agua; biodiversidad y restauración; calidad del aire; energía, y régimen transitorio.
Existe, además, una cuestión que atraviesa varios de esos temas y conviene no perder de vista: qué debe regular realmente una nueva LGEEPA y qué debe permanecer en las leyes especiales. Desde 1988, el orden jurídico ambiental mexicano se ha diversificado considerablemente. Hoy existen regímenes específicos en materia de agua, residuos, vida silvestre, desarrollo forestal, responsabilidad ambiental, cambio climático, economía circular, hidrocarburos y energía, entre otros. Una nueva LGEEPA tendría que fortalecer su condición de ley marco y su capacidad de articulación, sin convertirse necesariamente en una recopilación de toda la regulación ambiental vigente.
1. Evaluación Ambiental Estratégica: coincidencia en el nombre, diferencia en su concepción
La incorporación de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) es uno de los cambios más importantes que comparten ambas iniciativas. A primera vista, podría parecer una coincidencia prácticamente total; al revisar con mayor detenimiento los textos, sin embargo, se advierte que no se propone exactamente el mismo instrumento.
La iniciativa del Ejecutivo concibe la EAE como un instrumento de política pública destinado a identificar, valorar y evaluar impactos ambientales significativos, acumulativos, sinérgicos y residuales vinculados con la formulación, modificación, actualización o ejecución de proyectos de infraestructura nacional o estratégicos de interés público, así como aquellos derivados de instrumentos de planeación y de gran trascendencia para el desarrollo del país.
La propuesta resulta relevante porque pretende superar una de las limitaciones tradicionales de la evaluación del impacto ambiental: analizar proyectos de manera individual, cuando algunas de las decisiones ambientales más importantes ya fueron adoptadas, ya sea mediante políticas públicas, programas sectoriales, decisiones territoriales o definiciones de infraestructura. La EAE permitiría adelantar el análisis e incorporar impactos regionales, acumulativos y sinérgicos, efectos relacionados con el cambio climático, así como alternativas y medidas estratégicas de prevención y mitigación.
La principal cuestión radica en la amplitud de su objeto, al incluir expresamente proyectos de infraestructura nacional o estratégica. En esos casos, la frontera entre EAE y EIA puede volverse menos clara. Una evaluación estratégica normalmente tiene sentido antes de que exista un proyecto definido en todos sus componentes; si el objeto evaluado es ya una obra determinada, surge la pregunta de qué corresponde resolver en la evaluación estratégica y qué debe quedar reservado a la autorización de impacto ambiental.
La iniciativa del GPPRI busca delimitar esa relación desde el concepto mismo del instrumento. Define la EAE como un instrumento preventivo de planeación, aplicable a escala regional, sectorial, territorial o programática, que debe realizarse de manera temprana, antes de la aprobación de políticas, planes y programas gubernamentales. También incorpora impactos acumulativos, sinérgicos y de largo plazo, así como alternativas y medidas de prevención, mitigación y compensación, pero establece expresamente que se trata de un instrumento autónomo y distinto de la evaluación del impacto ambiental.
La diferencia adquiere mayor importancia porque el GPPRI dispone que la Declaración Ambiental Estratégica no puede sustituir ni equivaler a una autorización de impacto ambiental, eximir de ella, generar derechos adquiridos ni utilizarse como mecanismo para autorizar anticipadamente conjuntos o carteras de proyectos que posteriormente deban someterse a una evaluación individual.
Existe, por tanto, una diferencia conceptual que el dictamen deberá resolver. La iniciativa del Ejecutivo busca que la EAE alcance también infraestructura de carácter nacional o estratégico; la del GPPRI procura situarla en una fase anterior, correspondiente a políticas, planes y programas, reservando a la EIA la evaluación de las obras y actividades concretas.
La propuesta del GPPRI ofrece una delimitación más explícita entre ambos instrumentos, aunque ello no implica que deba descartarse el propósito del Ejecutivo de evaluar la infraestructura estratégica a nivel regional y sus efectos acumulados. Una posible forma de articular ambas ideas sería que la EAE condicionara ambientalmente las decisiones de planeación, identificara restricciones, alternativas, la capacidad territorial y los impactos acumulativos, mientras que cada proyecto conservara su propia evaluación y autorización ambientales.
Consideración relevante. La utilidad de la EAE dependerá, en buena medida, de que opere de manera efectiva antes de que se tomen decisiones irreversibles. Si termina funcionando como una MIA ampliada para proyectos estratégicos, perdería parte de su razón de ser; pero si se le atribuyen efectos demasiado generales o meramente orientativos, también podría convertirse en un ejercicio de planeación sin consecuencias jurídicas suficientes. Una alternativa para el dictamen sería dotar a la Declaración Ambiental Estratégica de efectos vinculantes respecto de las decisiones posteriores de planeación, sin permitir que autorice por sí misma proyectos concretos.
2. Evaluación del Impacto Ambiental: fortalecimiento técnico frente a transformación del procedimiento
Las diferencias en la evaluación del impacto ambiental son más difíciles de resumir porque ambas iniciativas modifican el instrumento, aunque desde perspectivas distintas.
En la propuesta presidencial puede advertirse un esfuerzo por ampliar el contenido sustantivo de la evaluación. Se incorporan con mayor claridad los servicios ambientales o ecosistémicos, la interacción entre las obras y los sitios que prestan o reciben dichos beneficios, los impactos residuales y la necesidad de analizar de manera integral los ecosistemas involucrados.
La manifestación debe considerar la región ecológica en la que se pretende desarrollar el proyecto, los elementos bióticos y abióticos, las relaciones de interdependencia, la problemática ambiental existente y las consecuencias económicas y sociales asociadas a la afectación ambiental. La compensación adquiere igualmente un mayor desarrollo y puede comprender restauración, remediación, rehabilitación y medidas vinculadas a la adaptación o mitigación del cambio climático, incluyendo mecanismos de equivalencia en determinados supuestos.
La iniciativa presidencial conserva, sin embargo, una secuencia procedimental relativamente reconocible: presentación de la MIA, integración del expediente, publicidad, eventual consulta pública, evaluación y resolución. La modernización se concentra principalmente en qué debe evaluarse y con qué profundidad, más que en sustituir por completo la lógica procesal vigente.
El GPPRI modifica este último aspecto de manera más intensa. Su propuesta comienza antes de la presentación formal de la MIA definitiva: el promovente debe comunicar el inicio de su elaboración y hacerlo público. Transcurrido un periodo que no puede ser inferior a tres meses ni superior a un año, se presenta una MIA provisional, sobre la cual pueden formularse observaciones y obtenerse opiniones técnicas. Cuando corresponda, también se incorpora el resultado de la consulta previa. Con esos elementos, el promovente presenta posteriormente una MIA definitiva acompañada de una matriz que permita identificar los cambios realizados y sus razones.
La intención es comprensible tomando en consideración que una de las críticas recurrentes a los procedimientos tradicionales de participación consiste en que esta ocurre cuando el proyecto está prácticamente terminado, la ingeniería está definida y una parte importante de las decisiones económicas ya fue adoptada. En esas condiciones, la consulta corre el riesgo de convertirse en un mecanismo para comentar una decisión que, en términos prácticos, tiene un escaso margen de modificación.
Trasladar la participación a la preparación de la MIA podría corregir parcialmente ese problema, pero la solución también plantea interrogantes. Un plazo mínimo de tres meses puede resultar razonable para infraestructura compleja, proyectos regionales o actuaciones de alta sensibilidad social, sin que necesariamente lo sea para todos los proyectos sujetos a evaluación. La magnitud, localización, complejidad, riesgo y posibles efectos ambientales deberían orientar el diseño de los procedimientos proporcionados, sin perder de vista que la participación debe abrirse cuando aún sea posible introducir modificaciones sustantivas.
También habrá que considerar el grado de definición que debe tener el proyecto al inicio de la participación. Si se abre demasiado pronto, parte de la información aún puede ser incierta; si se abre demasiado tarde, disminuye nuevamente la posibilidad real de modificarlo.
Más que reproducir íntegramente la secuencia propuesta por el GPPRI, el dictamen podría recuperar su propósito central: permitir que las observaciones públicas incidan oportunamente en el diseño y en la toma de decisiones ambientales. La exigencia de participación temprana no tiene por qué traducirse en una espera idéntica para proyectos de naturaleza y consecuencias muy distintas.
En este punto, las iniciativas ofrecen elementos que podrían complementarse: una profundiza el contenido ecosistémico de la evaluación y la otra busca que la participación ocurra antes de que el proyecto quede definido de manera definitiva.
3. Obras iniciadas sin autorización: evaluación ambiental posterior y riesgo de regularización
Un aspecto que merece un tratamiento por separado es la posibilidad de evaluar obras o actividades que comenzaron, o incluso concluyeron, sin contar previamente con autorización en materia de impacto ambiental.
La iniciativa del Ejecutivo permite que la persona interesada solicite espontáneamente la autorización con posterioridad al inicio o a la terminación de la obra. Para ello, deberá presentar, además de la información correspondiente, un estudio de daño ambiental que determine las medidas de compensación y restauración, así como una garantía suficiente para asegurar su cumplimiento. La presentación de la solicitud no impide que la autoridad de procuración ambiental ejerza sus facultades.
El GPPRI mantiene también una vía de evaluación posterior acompañada de un estudio de daño y de medidas de reparación o compensación, sin excluir la actuación de la autoridad encargada de la inspección y sanción.
La existencia de un mecanismo de esta naturaleza responde a un problema práctico que no puede ignorarse. Una obra ejecutada irregularmente no desaparece con la imposición de una multa; la autoridad necesita determinar qué ocurrió, cuál es el daño, qué puede permanecer, qué debe modificarse, qué debe restaurarse y, eventualmente, si resulta ambientalmente viable la continuidad de la actividad.
El problema está en denominar o utilizar esa evaluación como si fuera simplemente una autorización tardía. La evaluación del impacto ambiental tiene una función preventiva, por lo que su realización posterior al inicio de la obra no debería producir los mismos efectos que una autorización obtenida oportunamente. Si se inicia primero la obra y se solicita después su autorización, termina produciendo prácticamente el mismo resultado que obtenerla antes; el incentivo jurídico se distorsiona.
Aquí sería conveniente que el dictamen distinguiera con mayor claridad dos consecuencias. Por una parte, la responsabilidad derivada de haber iniciado una obra sin autorización, que debe seguir su propio curso. Por otra parte, la necesidad ambiental de evaluar la situación existente y determinar si procede la restauración, compensación, modificación, retiro o, cuando jurídicamente sea posible, la continuidad condicionada.
La autorización previa debe seguir siendo la regla. La evaluación posterior puede ser necesaria para conocer la situación ambiental y definir las medidas procedentes, pero no debería convertirse en una vía alternativa de autorización.
4. Participación pública, Acuerdo de Escazú y consulta previa
Las dos iniciativas reconocen la necesidad de ampliar la participación, aunque el punto de partida y la intensidad del cambio difieren.
La propuesta del Ejecutivo conserva en buena medida el modelo conocido. Una vez recibida la manifestación e integrado el expediente, la información queda a disposición del público; el promovente debe publicar un extracto y cualquier persona puede formular observaciones. Sin embargo, la consulta pública propiamente dicha continúa construida sobre una fórmula conforme a la cual SEMARNAT, a solicitud de una persona de la comunidad de que se trate, podrá llevarla a cabo.
Hay mejoras que no deben minimizarse. Se amplía la información que debe contener la publicación, se establece la posibilidad de presentar observaciones y propuestas y se obliga a que la resolución deje constancia del proceso de consulta y de sus resultados.
El GPPRI lleva la participación a una etapa anterior y la vincula con la MIA provisional. Cualquier persona puede presentar observaciones, la Secretaría debe trasladarlas al promovente y, en determinados proyectos, pueden realizarse reuniones públicas de información. La propuesta incorpora, además, medidas de accesibilidad para personas o grupos en situación de vulnerabilidad y procura que el resultado de la participación se refleje en la versión definitiva de la manifestación.
Este esquema se complementa con disposiciones específicas para la consulta previa de pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas cuando se actualicen los supuestos correspondientes. La consulta se desarrolla en paralelo a la evaluación y sus resultados deben incorporarse al expediente y ser considerados por el promovente.
Conviene evitar aquí una posible confusión que podría ser importante durante el debate legislativo. La participación pública ambiental, vinculada, entre otros instrumentos, al Acuerdo de Escazú, y la consulta previa, libre e informada, a pueblos y comunidades indígenas no son jurídicamente la misma institución. Pueden coincidir en torno a un proyecto, pero responden a fundamentos, titulares y condiciones de procedencia distintos.
El artículo 7 del Acuerdo de Escazú establece obligaciones concretas: asegurar una participación abierta e inclusiva, hacerla posible desde las etapas iniciales del proceso de toma de decisiones, proporcionar información clara, oportuna y comprensible, prever plazos razonables y tomar debidamente en cuenta las observaciones recibidas antes de decidir. No exige, sin embargo, una MIA provisional ni fija un periodo uniforme de tres meses. Tales mecanismos constituyen opciones de diseño legislativo para cumplir el estándar del tratado, cuya pertinencia debe valorarse por su eficacia y proporcionalidad, no por su mera extensión temporal.
Consideración relevante. La propuesta del GPPRI aporta elementos útiles para corregir una participación que, en ocasiones, puede llegar demasiado tarde. Sin embargo, la solución no tendría por qué consistir en trasladar íntegramente ese procedimiento a todos los proyectos. El objetivo debería ser asegurar información suficiente, participación temprana, oportunidad efectiva para formular observaciones y una obligación real de explicar cómo fueron consideradas, manteniendo una respuesta proporcional a las características del proyecto.
5. Inspección, investigación y procedimiento administrativo ambiental
En esta materia, ambas iniciativas parten de un diagnóstico similar: el modelo tradicional de inspección ambiental necesita actualizarse. La diferencia radica principalmente en la manera de hacerlo.
La iniciativa del Ejecutivo amplía de manera significativa los instrumentos de actuación de la autoridad. Además de la inspección, incorpora actividades de prevención, vigilancia, verificación, investigación y reconocimiento de hechos, con el apoyo de información digital, bases de datos y herramientas tecnológicas. También distingue entre visitas ordinarias y extraordinarias, revisiones de gabinete y actuaciones en espacios abiertos cuando existan indicios de riesgo ambiental. A ello se suma una modificación institucional que conviene no pasar por alto: la propuesta prevé la denominación de la actual PROFEPA como Procuraduría Federal de Justicia Ambiental. Más allá del cambio de nombre, será importante precisar si la reorganización viene acompañada de atribuciones, recursos y capacidades que mejoren efectivamente su actuación.
Este cambio resulta relevante porque una autoridad ambiental moderna difícilmente puede depender únicamente de visitas programadas. Las imágenes satelitales, los sistemas de monitoreo, los registros administrativos, la información geográfica, las denuncias y los datos generados por otras autoridades pueden ayudar a detectar irregularidades sin necesidad de esperar a que un inspector llegue físicamente al establecimiento.
La iniciativa del GPPRI coincide con la necesidad de ampliar las capacidades de investigación, pero introduce una diferencia procesal que merece atención: separa expresamente la investigación de la imputación administrativa. Las actuaciones de vigilancia, verificación e inspección tienen inicialmente la finalidad de obtener información y no prejuzgan la responsabilidad de la persona inspeccionada. El procedimiento sancionador comienza formalmente con el emplazamiento, momento a partir del cual deben garantizarse la presunción de inocencia, el derecho a la audiencia y el debido proceso.
Esta separación no sería únicamente formal. Una cosa es que la autoridad investigue si existe una irregularidad y otra que, desde la primera actuación, considere prácticamente determinada la responsabilidad de la persona inspeccionada. El modelo propuesto por el GPPRI busca establecer un punto procesal más claro entre ambas etapas.
La iniciativa también contempla la posibilidad de utilizar estudios, dictámenes y peritajes elaborados por instituciones académicas o especializadas. Esta posibilidad puede resultar útil en asuntos en los que la determinación del daño o de la relación causal requiere conocimientos técnicos que no necesariamente están disponibles en la autoridad.
Ambas aproximaciones podrían complementarse. No parece necesario elegir entre mayores facultades de investigación y mayores garantías procesales; un sistema adecuado debería contar con ambas.
Existe, sin embargo, otro elemento de la propuesta del GPPRI que requiere un análisis cuidadoso. Su régimen transitorio pretende que la arquitectura del Título Sexto opere también respecto de procedimientos derivados de otras leyes ambientales y obliga a las entidades federativas a armonizar su legislación. Incluso prevé la aplicación de dicho Título cuando la armonización no se realice dentro del plazo establecido.
La intención de uniformar procedimientos puede contribuir a reducir las contradicciones, pero también plantea preguntas sobre la competencia, la compatibilidad con las leyes especiales y la capacidad institucional de las autoridades locales. Esos aspectos no quedarían resueltos por completo mediante una disposición transitoria y tendrían que revisarse en el dictamen.
Consideración relevante. Más que medir la eficacia de la procuración ambiental por el número de inspecciones, expedientes o multas, la nueva Ley debería permitir cerrar adecuadamente el ciclo de actuación: detectar la irregularidad, investigarla, intervenir cuando sea necesario, determinar responsabilidades, corregir o reparar el daño y verificar que la corrección realmente haya ocurrido. Sin este último componente, un procedimiento puede concluir formalmente sin que el problema ambiental haya sido resuelto.
6. Residuos: la relación entre la LGEEPA y la legislación especializada
Los residuos no constituyen uno de los campos en los que las dos iniciativas presenten diferencias conceptuales comparables con las observadas en materia de EAE, EIA o inspección. Aun así, el tema resulta importante para definir la arquitectura general que debería conservar la nueva Ley.
La propuesta del Ejecutivo mantiene competencias federales relacionadas con la generación, el manejo y la disposición final de materiales y residuos peligrosos, al tiempo que reconoce la coexistencia de la LGEEPA con la legislación especializada.
El GPPRI también establece disposiciones relativas a los materiales y residuos peligrosos, a la contaminación de suelos, a la valorización, a la reutilización y al manejo ambientalmente adecuado. Su diferencia más significativa no parece residir en la creación de un nuevo régimen sustantivo de residuos, sino en la intención de extender la arquitectura procedimental del nuevo Título Sexto a los procedimientos derivados de la legislación especializada.
Esto vuelve a conducir a una cuestión de diseño legislativo. México cuenta con una ley general dedicada específicamente a la prevención y la gestión integral de los residuos. Duplicar en la LGEEPA autorizaciones, planes de manejo, registros o responsabilidades ya previstas en ese ordenamiento podría generar más problemas que soluciones.
La nueva LGEEPA debería conservar aquello que corresponde a su condición de ley marco: los principios de prevención, responsabilidad y reparación; la política ambiental; la coordinación entre autoridades; la economía circular y, en su caso, las reglas procesales comunes que resulten claramente compatibles con el régimen especializado.
La pregunta, por tanto, no parece ser cuánto más debe regular la LGEEPA en materia de residuos, sino cómo debe relacionarse con la legislación específica sin generar duplicidades ni zonas de contradicción.
7. Economía circular: una coincidencia importante y algunas diferencias de alcance
La economía circular figura expresamente en ambas iniciativas, lo cual es coherente con la evolución reciente del marco jurídico mexicano.
La propuesta del Ejecutivo incorpora el concepto de un modelo económico de producción y consumo sostenible, orientado a reducir los impactos ambientales mediante ciclos técnicos y biológicos, a mantener materiales y productos en uso y a favorecer su reintegración a la economía. También incluye, entre los principios ambientales, la transición gradual de una economía lineal a una circular.
El artículo 174 lleva esa lógica al aprovechamiento de materias primas vírgenes, que deberá realizarse conforme a criterios de sustentabilidad, eficiencia en el uso de los recursos y prevención de afectaciones ambientales. El mismo precepto busca prolongar la vida útil de los productos, favorecer la valorización de los residuos y reducir la huella ambiental.
La propuesta del GPPRI sigue una construcción similar, aunque incorpora de manera más explícita el encadenamiento productivo y la incorporación progresiva de materias primas secundarias cuando resulte ambiental, técnica y económicamente viable, con el propósito de reducir la dependencia de materiales vírgenes.
No parece haber aquí una confrontación entre modelos. Más bien, se observa una coincidencia sustantiva, acompañada de algunos matices que podrían considerarse conjuntamente en el dictamen.
El aspecto que conviene cuidar es otro. La economía circular ya cuenta con legislación especializada e instrumentos propios. Por ello, la LGEEPA no tendría que reproducir ese sistema ni crear un segundo circuito de obligaciones, registros o programas. Su función podría ser más útil si incorporara la circularidad como criterio transversal de la política ambiental, aplicable al uso de recursos, la producción, el agua, los materiales, la prevención de la contaminación y el aprovechamiento de los residuos.
Vista de esta manera, la economía circular deja de ser únicamente una prolongación de la política de residuos y se convierte en un criterio para reducir, desde el origen, el consumo de recursos y la generación de impactos ambientales.
8. Agua y ecosistemas acuáticos: una función ambiental que no debe confundirse con la administración del recurso
La existencia de una legislación específica sobre el agua podría llevar a pensar que su regulación en la LGEEPA resulta innecesaria. La lectura de ambas iniciativas muestra, sin embargo, que sigue existiendo un espacio propio para la legislación ambiental.
La iniciativa del Ejecutivo mantiene criterios relacionados con la protección de los ecosistemas acuáticos y del ciclo hidrológico, la conservación de los suelos y de las áreas forestales, los caudales necesarios para mantener los procesos ecológicos y la capacidad de recarga de los acuíferos. Estos criterios deben considerarse en concesiones, permisos, autorizaciones y otras decisiones relacionadas con el aprovechamiento del recurso.
La iniciativa también incorpora referencias al desarrollo y uso de tecnologías para el monitoreo, tratamiento, conservación y uso eficiente del agua, y fortalece la lógica de tratamiento y reúso cuando las actividades productivas puedan afectar su calidad.
El GPPRI mantiene una estructura similar. Sus artículos 182 y 183 vinculan expresamente la protección de los ecosistemas acuáticos con el ciclo hidrológico, la conservación de los suelos y de las áreas forestales, los caudales básicos y la recarga de los acuíferos. Asimismo, trasladan esos criterios a los programas hidráulicos, las concesiones, los permisos, las autorizaciones, las extracciones, las vedas y las reservas.
La propuesta también contempla la protección de las fuentes de abastecimiento, el tratamiento, la eficiencia, el reúso y la prevención de procesos como la eutrofización, la salinización y la contaminación.
Las diferencias entre ambas iniciativas no parecen, por sí mismas, justificar una transformación del régimen hídrico desde la LGEEPA. Lo relevante es reconocer que administrar el agua y protegerla desde una perspectiva ambiental no son exactamente la misma función.
La legislación hídrica determina los derechos, las concesiones, la disponibilidad, los aprovechamientos y los mecanismos de administración del recurso. La LGEEPA, por su parte, debe asegurar que esas decisiones consideren el funcionamiento de los ecosistemas, la calidad del agua, la recarga, los caudales, la contaminación y las relaciones territoriales.
Esta distinción permite evitar dos extremos igualmente inconvenientes: vaciar a la LGEEPA de contenido ambiental en materia de agua o convertirla en una segunda ley de aguas.
9. Biodiversidad, restauración y servicios ecosistémicos: uno de los desarrollos más visibles de la iniciativa del Ejecutivo
A diferencia de lo que ocurre en materia de agua o de residuos, en biodiversidad sí puede advertirse una importante diferencia de enfoque.
La iniciativa del Ejecutivo amplía de manera considerable el lenguaje y los instrumentos empleados para la conservación. Junto con las figuras tradicionales, aparecen con mayor presencia conceptos como los servicios ambientales o ecosistémicos, el patrimonio biocultural, los polinizadores, la infraestructura verde, las soluciones basadas en la naturaleza y otras medidas efectivas de conservación basadas en áreas (OMEC).
La propuesta crea un Registro Nacional de OMEC y dispone que las autoridades encargadas de la evaluación del impacto ambiental consideren los servicios ambientales y los beneficios de conservación generados por dichas áreas. La restauración tampoco se limita a recuperar físicamente un sitio, sino que se vincula con la biodiversidad, la integridad ecológica y los procesos ecosistémicos, otorgando, además, preferencia a las soluciones basadas en la naturaleza.
También merece atención la manera en que se conciben las zonas de influencia de las áreas naturales protegidas. La iniciativa permite considerar no solo la cercanía geográfica, sino también las relaciones funcionales y los servicios ambientales que se prestan o se reciben entre distintos espacios.
La propuesta del GPPRI conserva en mayor medida la arquitectura conocida: áreas naturales protegidas, zonas de restauración, conservación de especies, hábitats, aprovechamiento de la flora y la fauna y acceso a recursos biológicos. Esto no significa que la biodiversidad tenga menor importancia en su propuesta, pero sí que la innovación conceptual parece menos amplia que en el texto presidencial.
El enfoque del Ejecutivo parte de una consideración ecológica relevante: los procesos naturales no terminan necesariamente en el límite administrativo de un polígono y muchas funciones ecosistémicas dependen de la conectividad, los flujos de agua, los corredores biológicos, los polinizadores o las relaciones entre territorios separados.
La dificultad puede surgir al trasladar esos conceptos al ámbito jurídico. Si una zona de influencia o una OMEC puede modificar las condiciones de aprovechamiento, incidir en la autorización o imponer restricciones a determinadas actividades, la Ley y su reglamentación deberán establecer con suficiente claridad cómo se determina dicha relación y cuáles son sus consecuencias.
Consideración relevante. La incorporación de nuevos conceptos de conservación puede representar un avance, pero su eficacia y legitimidad dependerán de que no permanezcan como categorías abiertas cuyos efectos se determinen caso por caso sin parámetros suficientes. Cuanto más amplia sea la concepción ecosistémica, mayor será también la necesidad de certeza respecto de sus consecuencias jurídicas.
10. Calidad del aire: del control de la fuente a la capacidad de la cuenca atmosférica
Si en materia de biodiversidad el desarrollo más novedoso se observa en la iniciativa presidencial, en la de calidad del aire ocurre algo distinto.
El Ejecutivo moderniza diversas disposiciones relativas a la contaminación atmosférica, la coordinación, la información, los inventarios de emisiones, la Cédula de Operación Anual y otros instrumentos de gestión. Sin embargo, la estructura continúa basándose principalmente en la regulación de las fuentes emisoras y en el cumplimiento de los límites y obligaciones aplicables a cada establecimiento.
El GPPRI propone incorporar una dimensión territorial a través de la cuenca atmosférica. La SEMARNAT tendría que delimitarlas y determinar su capacidad de asimilación considerando las condiciones meteorológicas y topográficas, el monitoreo histórico, los inventarios, la modelación y la información proveniente de autoridades, instituciones académicas e industria.
La propuesta contempla, además, la declaratoria de cuenca atmosférica saturada cuando se actualicen las condiciones previstas en la propia Ley. Asimismo, vincula esa condición con programas de gestión de la calidad del aire, contingencias y restricciones a las nuevas emisiones. En determinadas circunstancias, un incremento tendría que compensarse con reducciones equivalentes o superiores en la misma cuenca.
La consecuencia práctica puede ser importante. Bajo el modelo tradicional, una empresa puede preguntarse, fundamentalmente, si su fuente cumple con los límites de emisión aplicables. Bajo un sistema basado en la capacidad de asimilación tendría que considerar, además, si el territorio atmosférico en el que pretende instalarse o expandirse admite nuevas cargas contaminantes.
Esto podría incidir en decisiones sobre ampliaciones, localización industrial y nuevas inversiones, aun cuando la fuente considerada, de manera aislada, pudiera cumplir con la normativa.
El enfoque tiene una lógica ambientalmente viable. La calidad del aire depende del conjunto de emisiones, de las características topográficas, de la meteorología y de las condiciones de dispersión, no solo de una fuente individual. Sin embargo, trasladar esa realidad física a una restricción administrativa exige información técnica sólida y mecanismos de actualización confiables.
Los mecanismos de compensación requerirían, entre otras cosas, reglas claras sobre adicionalidad, medición, permanencia, equivalencia, verificación y prevención de la doble contabilización. Sin esos elementos, podría construirse un sistema de reducciones difícil de acreditar o, en sentido contrario, un esquema que limite las inversiones aun cuando existan soluciones tecnológicas capaces de mejorar la calidad del aire.
Consideración relevante. La gestión por cuencas atmosféricas puede ser una de las aportaciones del GPPRI con mayor potencial para complementar la propuesta del Ejecutivo, pero su funcionamiento dependería en buena medida de la capacidad técnica de las autoridades, de la disponibilidad de información, del monitoreo permanente y de una regulación secundaria suficientemente clara.
11. Energía: una materia sectorial con consecuencias ambientales transversales
Ninguna de las dos iniciativas pretende convertir la LGEEPA en una ley energética, lo que, por su propia naturaleza, tampoco parecería necesario que lo hiciera.
La propuesta del Ejecutivo reconoce expresamente la coexistencia de la legislación ambiental con las leyes aplicables a los sectores eléctrico, de hidrocarburos, de biocombustibles, geotérmico, de planeación y de transición energética.
La importancia de la energía en esta comparación aparece, más bien, a través de los instrumentos ambientales generales. Una política de expansión eléctrica, el desarrollo de infraestructura de transmisión, el aprovechamiento de hidrocarburos o el crecimiento de una determinada fuente energética pueden producir efectos territoriales, hídricos y atmosféricos, así como sobre la biodiversidad, antes de que cada proyecto concreto solicite una autorización.
Precisamente por ello, la discusión sobre la EAE cobra especial relevancia. Si la evaluación estratégica se concentra en políticas, planes y programas, las decisiones sectoriales en materia energética podrían analizarse desde una perspectiva ambiental antes de traducirse en proyectos individuales. Si, como plantea el Ejecutivo, también puede abarcar infraestructura nacional o estratégica, será necesario definir con claridad cómo se relacionaría esa evaluación con la MIA posterior.
Después entrarían en juego los instrumentos específicos: la EIA para cada obra, el ordenamiento ecológico, las restricciones derivadas de la biodiversidad y de las áreas naturales protegidas, la disponibilidad y la calidad del agua, las emisiones atmosféricas y, en su caso, la legislación sectorial aplicable.
La LGEEPA no necesita determinar cuál debe ser la política energética del país. Sí, debe asegurarse de que las decisiones en esa materia consideren sus consecuencias ambientales y se articulen con la política ambiental general.
12. Régimen transitorio e implementación: la distancia entre expedir una ley y poder aplicarla
Las disposiciones transitorias suelen recibir menos atención que el articulado sustantivo, aunque en una reforma de esta magnitud pueden determinar buena parte de su viabilidad.
La iniciativa del Ejecutivo dispone que la nueva LGEEPA entre en vigor al día siguiente de su publicación y concede un plazo de hasta 365 días para adecuar los reglamentos. Mientras ello ocurre, continuarían aplicándose las disposiciones reglamentarias vigentes en todo aquello que no se oponga a la nueva Ley. Los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor continuarían bajo el régimen anterior, aunque se reconoce a los promoventes la posibilidad de optar por las nuevas disposiciones.
También se establecen plazos específicos para el Registro de Infractores Ambientales y para la armonización legislativa entre las entidades federativas.
Un elemento que merece especial atención es que las erogaciones derivadas de la nueva legislación tendrían que cubrirse con los presupuestos autorizados, sin que se prevean recursos adicionales.
La propuesta del GPPRI adopta una transición distinta en algunas de las materias técnicamente más exigentes. Las disposiciones sobre EAE y EIA entrarían en vigor 180 días después de su publicación. Asimismo, se prevén plazos para la actualización reglamentaria y periodos específicos para delimitar las cuencas atmosféricas, determinar su capacidad de asimilación y expedir el nuevo reglamento.
Estas diferencias obligan a considerar una cuestión que no siempre puede resolverse mediante una fecha de entrada en vigor. Una nueva EAE, metodologías adicionales de EIA, procedimientos más amplios de participación, investigación ambiental apoyada en tecnología, cuencas atmosféricas, sistemas de información y mecanismos de seguimiento requieren reglamentos, guías, metodologías, plataformas, personal capacitado y recursos suficientes.
Expedir una ley ambiciosa sin construir simultáneamente las capacidades necesarias para aplicarla podría producir un resultado paradójico: mejores instrumentos en el texto legal, pero mayor incertidumbre en la práctica.
Desde esta perspectiva, la gradualidad propuesta por el GPPRI para determinadas materias merece consideración. No necesariamente porque 180 días sea el plazo adecuado para todos los casos, sino porque reconoce que algunos instrumentos no pueden comenzar a operar correctamente sólo por haber llegado la fecha de entrada en vigor.
La transición también debería ofrecer certeza a quienes ya cuentan con autorizaciones, a las personas que participan en procedimientos en trámite y a las autoridades estatales y municipales que deberán armonizar sus ordenamientos.
13. ¿Qué podría llegar al dictamen?
Después de revisar conjuntamente las dos iniciativas, esta parece ser una de las preguntas centrales.
No sería necesario anticipar que el dictamen reproducirá íntegramente una de ellas y desechará la otra. Existen coincidencias suficientes para construir una base común, pero también diferencias que podrían enriquecer el texto final si se resuelven con criterios claros.
La EAE figura en ambas propuestas y constituye, por ello, uno de los contenidos con mayor coincidencia entre las iniciativas. Lo que permanece abierto es su diseño. La delimitación más explícita entre la planeación estratégica y los proyectos concretos que contiene la propuesta del GPPRI podría complementar el propósito del Ejecutivo de evaluar los impactos regionales y acumulativos de infraestructura relevante.
También parece razonable considerar un fortalecimiento de la EIA. En este punto podría valorarse una combinación de elementos: conservar de la propuesta del Ejecutivo la ampliación sustantiva hacia los servicios ecosistémicos, los impactos integrales, la restauración y la compensación, e incorporar de la propuesta del GPPRI mecanismos de participación más tempranos. En cambio, la aplicación uniforme de un plazo previo de tres meses a todos los proyectos requeriría un análisis específico de su proporcionalidad y viabilidad.
En materia de participación pública, existe espacio para avanzar respecto del modelo tradicional. El estándar de Escazú y la evolución del derecho ambiental favorecen una intervención más temprana y efectiva, pero el procedimiento concreto podría variar según las características, la magnitud, la localización y los posibles efectos de cada proyecto.
En materia de inspección y procuración ambiental, ambas iniciativas contienen elementos compatibles: mayores capacidades tecnológicas y de investigación, por un lado, y una separación más clara entre la investigación y el procedimiento sancionador, por el otro. La integración de ambos elementos parece jurídicamente posible y podría contribuir a construir un sistema con mejores capacidades de detección y mayores garantías procesales.
La propuesta de cuencas atmosféricas merece atención particular. No aparece con el mismo desarrollo en la iniciativa presidencial y podría constituir una aportación relevante a la segunda iniciativa, aunque probablemente requeriría ajustes, información suficiente y una implementación gradual.
En materia de biodiversidad, restauración y servicios ecosistémicos, la iniciativa del Ejecutivo muestra un desarrollo más amplio. Si esa arquitectura se incorpora al dictamen, la discusión probablemente se concentraría en definir los efectos jurídicos de dichas figuras y su relación con las autorizaciones, actividades y derechos preexistentes.
En agua, residuos y economía circular, las diferencias parecen menores. El principal reto no consistiría necesariamente en escoger entre una iniciativa y otra, sino en asegurar una adecuada articulación con las leyes especializadas y evitar duplicidades normativas.
Finalmente, en materia de energía, la aportación de la LGEEPA tendría, fundamentalmente, un carácter transversal. La discusión probablemente se expresaría a través de la EAE, la EIA, la biodiversidad, el agua, el ordenamiento ecológico y la calidad del aire, más que mediante la creación de un régimen energético paralelo.
A partir de lo anterior, el dictamen podría organizarse en tres grupos de contenidos: aquellos en los que existe una coincidencia suficiente entre ambas iniciativas; aquellos en los que existe una diferencia que requiere una decisión legislativa expresa; y aquellos en los que una propuesta contiene una solución que podría incorporarse, con ajustes, al texto desarrollado a partir de la otra.
Consideraciones finales
La comparación de las dos iniciativas permite advertir que el debate legislativo sobre la nueva LGEEPA ya no gira únicamente en torno a la necesidad de actualizar una ley expedida originalmente en 1988. La discusión también se relaciona con la arquitectura ambiental que el país requiere actualmente y con el alcance que debe tener una ley general frente a un sistema jurídico que se ha especializado considerablemente en las últimas décadas.
Hay materias en las que ambas propuestas avanzan en una dirección similar y difieren principalmente en la intensidad o en el procedimiento. En otras, la diferencia es más bien conceptual.
Después de casi cuatro décadas de aplicación de la LGEEPA, la oportunidad legislativa no consiste únicamente en añadir instrumentos o en modernizar conceptos. También debería servir para reconocer qué mecanismos han funcionado, cuáles requieren una revisión profunda y cuáles, pese a sucesivas reformas, han acumulado obligaciones y procedimientos sin traducirse necesariamente en una mejor prevención, corrección o reparación ambiental. La experiencia administrativa y jurisdiccional ofrece elementos suficientes para que el debate no se agote en la amplitud del articulado.
La comparación confirma que ninguna de las dos iniciativas reúne por sí sola todas las respuestas. Algunas propuestas fortalecen la dimensión ecosistémica y la planeación; otras ofrecen soluciones procedimentales o instrumentos territoriales que merecen ser discutidas. Su eventual integración exige distinguir entre innovaciones útiles, disposiciones que requieren mejores límites jurídicos y mecanismos cuya aplicación dependerá de condiciones técnicas, presupuestarias e institucionales que no pueden presumirse existentes.
Finalmente, existe una cuestión que no debería quedar relegada al régimen transitorio: la capacidad institucional para hacer realidad la nueva Ley. Incorporar nuevos procedimientos, sistemas de información, evaluaciones estratégicas, consultas, instrumentos de restauración, mecanismos de investigación especializada y herramientas de gestión atmosférica, sin fortalecer simultáneamente las capacidades técnicas y presupuestarias de las autoridades, podría aumentar la brecha entre la norma y su aplicación.
Desde esta perspectiva, la existencia de dos iniciativas puede resultar más útil de lo que parece a primera vista. Permite contrastar distintas soluciones antes de que el Congreso adopte una decisión y ofrece la posibilidad de que el dictamen recupere los elementos que mejor respondan a los problemas que la experiencia de aplicación de la LGEEPA ha puesto sobre la mesa.
La cuestión de fondo, entonces, no es cuál de las dos iniciativas contiene más cambios, sino qué combinación de sus propuestas puede producir una LGEEPA jurídicamente clara, ambientalmente efectiva y administrativamente aplicable.
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