POZMVM: ordenar sí; disponer de la propiedad, con límites. Suelo, impuestos, subastas, reubicaciones y competencias bajo revisión.
Análisis del proyecto sometido a consulta pública · Corte de información: 20 de octubre de 2026.
El Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México (POZMVM) parte de problemas reales: expansión urbana desordenada, desigualdad territorial, presión sobre el agua, pérdida de suelo de conservación, movilidad deficiente, vivienda inaccesible y fragmentación de las decisiones entre cuatro entidades y decenas de municipios y alcaldías. Ordenar una metrópoli de esta dimensión exige coordinación y, probablemente, instrumentos nuevos. Esa finalidad, sin embargo, no resuelve por sí sola la pregunta jurídica principal: hasta dónde puede llegar la planeación sin invadir la esfera de derechos, competencias y garantías que solo la Constitución y las leyes pueden modificar.
El proyecto todavía está en consulta pública. La propia SEDATU señala que no crea nuevas leyes, no sustituye los planes municipales y que tiene un carácter orientador; incluso, el 18 de octubre de 2026, el Consejo de Desarrollo Metropolitano anunció que revisará los capítulos de instrumentación, gestión y gobernanza, especialmente los planteamientos sobre el valor catastral y los predios baldíos o subutilizados, siendo esta precisión de relevancia ya que varias de las medidas que han generado inquietud no son hoy obligaciones directamente exigibles; para operar, tendrían que ser recogidas, en su caso, en leyes, programas, reglamentos o actos de las autoridades competentes. [1–3]
Esa aclaración no vuelve irrelevante el análisis. Al contrario, si el Programa pretende orientar las decisiones posteriores, este es precisamente el momento de examinar sus instrumentos antes de que se conviertan en reglas.
No toda restricción a la propiedad es una expropiación, ni todo cobro es inconstitucional, ni toda coordinación metropolitana vulnera la autonomía municipal. Pero tampoco toda finalidad pública legitima cualquier medio. Entre una política urbana razonable y una intervención excesiva existe una frontera definida por la legalidad, la proporcionalidad, el debido proceso, la reserva de ley y la distribución constitucional de competencias.
La idea es simple: ordenar el territorio es una facultad pública, pero disponer de la propiedad, imponer cargas o modificar competencias exige algo más que una buena intención de planificar.
1. Construir o vender: ¿hasta dónde llega la función social de la propiedad?
Uno de los instrumentos más delicados es la propuesta de identificar predios baldíos o subutilizados dentro de Polígonos de Desarrollo y Construcción Prioritarios, fijar plazos de entre dos y cuatro años para su desarrollo y prever, ante el incumplimiento, la posibilidad de una venta forzosa mediante subasta pública. El planteamiento busca movilizar suelo bien ubicado y evitar que áreas con infraestructura permanezcan ociosas mientras la ciudad sigue expandiéndose. Como objetivo de política urbana, la preocupación es comprensible; como mecanismo jurídico, la subasta exige una revisión mucho más estricta. El documento analizado ubica esta figura en los apartados de instrumentación relativos a los predios subutilizados. [1]
El artículo 27 constitucional permite a la Nación imponer modalidades a la propiedad privada por razones de interés público y ordenar los asentamientos humanos. Esa facultad es amplia, pero no ilimitada. Cuando una medida deja de regular el uso y termina produciendo la pérdida obligatoria del dominio, la discusión ya no es sólo urbanística: entran en juego las garantías aplicables a una privación patrimonial, la causa legal, el procedimiento, la audiencia, la valoración y, en su caso, la indemnización. [4]
En este orden de ideas, el punto central de la pregunta no debería formularse como si existieran únicamente dos posiciones (dejar intacta cualquier propiedad o permitir que la autoridad disponga de ella). La cuestión es más precisa: ¿puede la falta de construcción, por sí sola, constituir causa suficiente para obligar a transmitir un inmueble? Si la respuesta legislativa fuera afirmativa, habría que definir con claridad los supuestos, las excepciones, la autoridad competente, el procedimiento, los medios de defensa y el tratamiento de situaciones como las sucesiones, los litigios, las restricciones técnicas o la insuficiencia económica. Por ello, el Programa debería identificar, al menos, las salvaguardas y condiciones que tendrían que acompañar cualquier desarrollo normativo posterior de esa medida.
2. El “desperdicio urbano”: cuando no construir se convierte en una conducta gravable
El proyecto también propone un tratamiento especial para predios baldíos o considerados subutilizados. Entre los criterios descritos figuran inmuebles sin construcción, predios con un aprovechamiento muy inferior al permitido por la zonificación, edificaciones inhabitables por abandono o ruina y supuestos en los que el valor de las construcciones resulte inferior al del terreno. Entre los instrumentos propuestos se identifica, además, un gravamen adicional asociado al llamado “desperdicio urbano”. [1]
Aquí conviene separar la finalidad del instrumento: incentivar el aprovechamiento del suelo servido puede formar parte de una política urbana legítima; crear una contribución requiere una ley y debe respetar los principios tributarios de legalidad, proporcionalidad y equidad. El artículo 31, fracción IV, de la Constitución no permite que los elementos esenciales de una carga fiscal se deriven únicamente de un programa administrativo. [4]
El segundo problema es de proporcionalidad. Una casa antigua de un piso, un predio sujeto a sucesión, una propiedad conservada como patrimonio familiar y un terreno retenido con fines meramente especulativos pueden tener, desde la óptica urbanística, una intensidad de aprovechamiento similar, pero no necesariamente la misma situación jurídica ni económica. Si la política pública parte de que “no construir” equivale a desperdiciar, corre el riesgo de convertir una categoría de planeación en un juicio general sobre la conducta del propietario. Ese salto necesita justificación, reglas y excepciones, no sólo una etiqueta.
3. Valor catastral, valor comercial y potencial de desarrollo: tres cosas que no deberían confundirse
Otra propuesta que ha generado inquietud es la actualización de los valores inmobiliarios para acercarlos a su valor comercial. El Consejo Metropolitano ya anunció que este punto será objeto de revisión. El tema merece atención porque el valor catastral, el valor comercial y el valor potencial de desarrollo no son conceptos intercambiables. El primero sirve, entre otras funciones, como referencia fiscal; el segundo intenta aproximarse al precio de mercado; el tercero depende de hipótesis de uso, intensidad y aprovechamiento que pueden o no materializarse. [3]
Un sistema fiscal puede actualizar valores y corregir rezagos; hacerlo no es, por sí mismo, contrario a la Constitución. El problema surge si el contribuyente termina pagando por una capacidad económica que solo existe en el papel, por ejemplo, porque el inmueble podría construirse hasta un máximo determinado, aunque su propietario no tenga la intención, los recursos o la posibilidad real de hacerlo. En ese supuesto, la metodología de valuación, la gradualidad, el derecho a controvertir el avalúo y la relación entre la base gravable y la capacidad contributiva dejan de ser meros detalles técnicos.
También es importante mantener la jerarquía normativa. El POZMVM puede recomendar criterios de política fiscal y territorial, pero no puede sustituir a los congresos locales en la creación o modificación de contribuciones. Si el proyecto final conserva esta línea, debería hacerlo como una recomendación claramente delimitada y no como una regla cuya sola inclusión pretenda producir efectos tributarios.
4. Capturar plusvalías no equivale a revender al propietario su propia edificabilidad
La gestión de la valorización del suelo es probablemente uno de los debates más complejos del proyecto. La idea parte de un hecho conocido: las decisiones públicas, como la construcción de una nueva infraestructura, un cambio de uso o un aumento de la densidad, pueden elevar significativamente el valor del suelo. Captar una parte de esa valorización para financiar la ciudad, la vivienda o la infraestructura no es jurídicamente imposible, y existen antecedentes de instrumentos semejantes en la legislación urbana.
El problema surge cuando no se define con precisión cuál es el aprovechamiento básico, cuál es el adicional y qué sucede con los parámetros urbanísticos que un predio ya tenía reconocidos. El proyecto contempla mecanismos para que una mayor edificabilidad, ciertos cambios de uso o la incorporación de suelo urbanizable generen retribuciones al municipio o a la entidad. En la revisión del proyecto se identifican distintas modalidades para cubrir esas retribuciones, entre ellas pagos en dinero, ejecución de obra pública o aportación de suelo.
La distinción es decisiva. Si una futura norma reduce el potencial básico por debajo de los parámetros vigentes y luego cobra para recuperar lo que antes podía autorizarse, la discusión ya no sería solo sobre la captura de plusvalías, sino también sobre la seguridad jurídica, la transición normativa y la posible afectación patrimonial.
En cambio, si la contraprestación recae exclusivamente en beneficios urbanísticos adicionales, creados por una decisión posterior y medidos mediante reglas transparentes, el análisis sería diferente. La normativa que eventualmente desarrolle este mecanismo debería definir con claridad esa frontera, de modo que su aplicación no dependa de decisiones discrecionales caso por caso.
5. Reubicar para proteger: una finalidad legítima no elimina las garantías
El Programa plantea intervenir en asentamientos ubicados en zonas de riesgo, en suelo de conservación o en áreas cuya restauración ambiental se considera necesaria. En una metrópoli expuesta a inundaciones, hundimientos, deslaves y pérdida de ecosistemas, ignorar esas situaciones tampoco sería responsable. El problema comienza cuando “reubicar” se utiliza como verbo suficiente para resolver una realidad patrimonial y social mucho más compleja.
Una reubicación obligatoria puede afectar la vivienda, la posesión, la propiedad, el arraigo, el acceso a servicios y, en algunos casos, los derechos de las comunidades. Por ello, su legalidad no depende sólo de que la autoridad pueda demostrar un objetivo ambiental o de protección civil. Debe existir una base normativa, un procedimiento individualizado, información suficiente, oportunidad de defensa, criterios de proporcionalidad y una respuesta clara sobre la compensación o la alternativa habitacional cuando corresponda. [1]
La omisión es especialmente importante porque una política de restauración o de prevención de riesgos puede perder legitimidad si la carga recae en quienes habitan el territorio, sin explicar qué responsabilidades corresponden a autoridades que durante años permitieron, toleraron o incluso dotaron de servicios a determinados asentamientos, por lo que proteger el ambiente y reducir riesgos es indispensable; hacerlo trasladando toda la responsabilidad al ocupante, sin reglas claras, sería otra cosa.
6. Ejidos y comunidades: la planeación metropolitana no puede reescribir el régimen agrario
El proyecto también aborda el suelo ejidal y comunal, tanto por su importancia ambiental y su carácter periférico como por su papel en la expansión urbana. Estas medidas pueden perseguir objetivos de interés metropolitano, pero se rigen por un régimen constitucional y legal propio. [1]
Los ejidos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio; la Ley Agraria define las facultades de sus órganos, los procedimientos para adoptar decisiones sobre parcelas y tierras de uso común y las condiciones para transitar, cuando proceda, hacia otras formas de dominio. Un instrumento metropolitano no puede sustituir esas decisiones ni crear una vía paralela para limitar, adquirir o valorar la tierra agraria. [6]
Por ello, cualquier fondo o mecanismo de adquisición deberá precisar quién compra, bajo qué procedimiento, cómo se determina el valor, qué papel corresponde a la asamblea y qué salvaguardas impiden que la urgencia urbana se convierta en una presión sobre los núcleos agrarios. La coordinación territorial es necesaria; la sustitución del régimen agrario por una decisión de planeación no lo es.
7. Dictámenes de congruencia y revisión de licencias: coordinar no es sustituir al municipio
La escala metropolitana plantea un problema real: una licencia o autorización emitida por un municipio o una alcaldía puede generar efectos en movilidad, agua, infraestructura o ambiente que rebasan sus límites. El POZMVM busca responder mediante mecanismos de congruencia, revisión y coordinación entre los niveles de gobierno. Esa lógica se sustenta en la legislación general de asentamientos humanos, que concibe el desarrollo metropolitano como una tarea coordinada entre los tres órdenes de gobierno. [5]
Pero la coordinación no equivale a una jerarquía automática. El artículo 115 constitucional reconoce a los municipios atribuciones en materia de zonificación, administración de los planes de desarrollo urbano, control del uso del suelo y otorgamiento de licencias y permisos de construcción, en los términos de las leyes aplicables. En la Ciudad de México, esta distribución competencial debe leerse además a la luz del artículo 122 constitucional y de la Constitución local, que reconoce competencias de las alcaldías, entre otras materias, en obra pública y desarrollo urbano. [4,7] Si un dictamen estatal funciona como instrumento de compatibilidad metropolitana, puede ser razonable; si se transforma en una autorización superior que sustituye la decisión municipal, la cuestión cambia.
En su comunicado del 18 de octubre de 2026, la SEDATU precisó que la coordinación metropolitana no sustituye las facultades de las autoridades locales. Esa afirmación debería reflejarse con nitidez en la versión final del Programa: quién emite el dictamen, sobre qué materias, en qué momento, con qué efectos y con qué fundamento. Dejarlo ambiguo puede convertir un mecanismo de coordinación en una fuente permanente de conflictos competenciales. [3]
8. Zonificación flotante, densificación, ZEIS, incendios y nuevas condicionantes: la técnica no sustituye a la regla
El proyecto reúne, además, diversos instrumentos que, por su propia naturaleza, no deberían analizarse en bloque: zonificación flotante, densificación alrededor de estaciones de transporte masivo, Zonas Especiales de Interés Social, restricciones temporales tras incendios, dictámenes de factibilidad energética y contribuciones de mejoras. Algunos pueden responder a buenas prácticas de ciudad compacta, vivienda asequible o prevención de cambios de uso inducidos; otros requieren una depuración jurídica importante. [1]
La densificación próxima al transporte, por ejemplo, puede reducir los desplazamientos y aprovechar la infraestructura, pero no debería aplicarse como una regla automática, ajena a la capacidad hidráulica, a los servicios, a los riesgos, al patrimonio urbano y a los derechos previamente consolidados. Una ZEIS (Zona Especial de Interés Social) puede ser útil para reservar suelo para vivienda asequible, pero limitar precios, superficies o expectativas de desarrollo requiere definir su base legal, su temporalidad, sus criterios de delimitación y sus efectos sobre propietarios y adquirentes.
Algo similar ocurre con la zonificación flotante: permitir usos no previstos originalmente puede aportar flexibilidad, pero también erosionar la certeza del programa si no existen criterios públicos y verificables. Y una prohibición posterior a incendios puede evitar que el fuego se utilice para inducir cambios de uso, aunque deberá distinguir entre suelo forestal, urbano y de conservación, identificar la autoridad competente y remitirse a la legislación ambiental y forestal aplicable. La planeación puede innovar; lo que no puede hacer es sustituir la regla por una habilitación abierta.
En el caso de las ZEIS, convendría además precisar quién las delimita, mediante qué instrumento y con qué efectos jurídicos sobre los predios comprendidos. Su utilidad como mecanismo de vivienda social o asequible no elimina la necesidad de contar con criterios objetivos, un procedimiento definido y reglas claras sobre el alcance, la temporalidad y los medios de revisión.
9. El límite transversal: el POZMVM no puede convertirse en una ley paralela
Los ocho temas anteriores conducen a una misma cuestión. El sitio oficial del Programa afirma expresamente que el POZMVM no crea nuevas leyes ni sustituye las existentes. Esa precisión debería tomarse en serio. Un instrumento de planeación puede orientar políticas, establecer una visión territorial compartida, definir prioridades y proponer mecanismos de coordinación; no debería utilizarse como atajo para crear tributos, causas de pérdida de propiedad, sanciones, restricciones agrarias o competencias que el legislador no ha establecido. [2]
Esto no significa vaciar al Programa de contenido. Significa reconocer que la eficacia jurídica también depende de respetar el vehículo normativo adecuado. Si una propuesta requiere ley, deberá discutirse como ley. Si exige la modificación de un programa municipal, deberá seguirse el procedimiento correspondiente; si afecta derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, deberá prever transición y defensa; y, si necesita coordinación entre autoridades, tendrá que definir responsabilidades sin borrar la distribución constitucional de competencias.
La reciente decisión del Consejo Metropolitano de revisar los capítulos 7 y 8 confirma que esta discusión no es puramente académica. Predios subutilizados, valor catastral, instrumentos de gestión y gobernanza están siendo reconsiderados precisamente porque el paso de una idea de planeación a una regla aplicable puede acarrear consecuencias patrimoniales y administrativas importantes. [3]
Una revisión crítica no equivale a rechazar la planeación
Sería sencillo reducir la discusión a una defensa absoluta de la propiedad o, en el extremo contrario, a sostener que cualquier restricción se justifica por la función social del suelo. Ninguna de las dos posiciones ayuda mucho. La Zona Metropolitana del Valle de México necesita instrumentos capaces de ordenar su crecimiento, recuperar zonas degradadas, acercar vivienda y empleo, proteger los acuíferos y el suelo de conservación y distribuir con mayor racionalidad los costos de la urbanización. El propio proyecto contiene propuestas valiosas en esas materias.
Precisamente por la importancia de esos objetivos, los instrumentos deben ser jurídicamente defendibles. Una política urbana que pretende perdurar no debería basarse en ambigüedades sobre quién puede cobrar, quién puede disponer de un inmueble, quién decide una reubicación o quién revisa una licencia. Tampoco debería presuponerse que la falta de desarrollo de un predio, por sí sola, convierte al propietario en responsable de la ineficiencia urbana.
La prueba del POZMVM no será únicamente si propone una ciudad más ordenada, sino si logra hacerlo sin transformar la planeación en una autorización genérica para imponer cargas que corresponden a la ley.
El proyecto todavía puede corregirse. La consulta permanece abierta hasta el 22 de noviembre y la autoridad ya anunció ajustes. Ése es el momento adecuado para precisar límites, depurar instrumentos y distinguir con claridad entre recomendación metropolitana, obligación legal y acto de ejecución. Después, cuando existan versiones revisadas, corresponderá evaluar si esas correcciones resolvieron las tensiones aquí señaladas o si simplemente cambiaron su redacción. [2–3]
Nota metodológica
Este artículo analiza el proyecto de POZMVM sometido a consulta pública y las medidas identificadas en sus apartados de instrumentación, gestión y gobernanza. No atribuye vigencia a propuestas que aún requieren decisiones legislativas, reglamentarias o administrativas posteriores. Las referencias a posibles problemas de constitucionalidad o legalidad describen riesgos jurídicos condicionados a la forma en que esas medidas llegaran a aprobarse y aplicarse; no constituyen una declaración de invalidez del Programa en su conjunto.
Fuentes principales consultadas
1. SEDATU. Proyecto del Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México (POZMVM), versión sometida a consulta pública 2026. Consultar proyecto
2. SEDATU. Micrositio oficial del POZMVM y de la Consulta Pública, abierta del 24 de septiembre al 22 de noviembre de 2026. Consultar sitio
3. SEDATU. “Acuerda Consejo de Desarrollo Metropolitano del Valle de México realizar ajustes al proyecto del POZMVM a partir de la consulta pública”, 18 de octubre de 2026. Consultar comunicado
4. Cámara de Diputados. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, particularmente los artículos 14, 16, 27, 31, fracción IV, 115 y 122. Consultar texto vigente
5. Cámara de Diputados. Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. Consultar texto vigente
6. Cámara de Diputados. Ley Agraria. Consultar texto vigente
7. Congreso de la Ciudad de México. Constitución Política de la Ciudad de México.Consultar texto vigente
Documento de análisis elaborado por Grupo Consultor para el Desarrollo Sustentable, S.C. · octubre de 2026.
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