EL DESARROLLO URBANO EN MÉXICO, NOTAS URBANÍSTICAS Y AMBIENTALES PARA ANALIZAR (Parte 1).
- GCDS
- 24 jul
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Del México Rural al Urbano: Evolución del Marco Legal Ambiental-Urbanista (1940-2020)
La Transformación Silenciosa de una Nación
México experimentó en el siglo XX una de las transformaciones urbanas más aceleradas del mundo. En 1940, el país era predominantemente rural, con apenas 13.6 millones de habitantes, de los cuales solo 1.4 millones vivían en 33 ciudades. Para 1980, esta realidad había cambiado drásticamente ya que el país contaba con 66.8 millones de habitantes, de los cuales 37.6 millones ya eran urbanos. Esta metamorfosis no fue solo demográfica; representó una transformación profunda en la estructura económica, social y territorial que definió el México contemporáneo.
Sin embargo, este proceso acelerado de urbanización se desarrolló durante décadas sin un marco legal que integrara criterios ambientales, generando consecuencias que persisten hasta nuestros días. La evolución del marco legal ambiental-urbanista en México es la historia de una nación que aprendió, muchas veces a través de crisis, que el desarrollo urbano y la protección ambiental son inseparables para garantizar la viabilidad a largo plazo de sus ciudades.
La Revolución Industrial y el Olvido Ambiental (1940-1970)
El Milagro Mexicano: Crecimiento sin Límites
El periodo conocido como el "Milagro Mexicano" (1940-1970) marcó el inicio de la urbanización acelerada del país. Durante esta etapa, el Producto Interno Bruto creció a una tasa anual promedio del 6.3%, impulsado por una estrategia de industrialización por sustitución de importaciones que concentró las actividades productivas en las principales ciudades.
Características del modelo urbano-industrial:
Crecimiento urbano acelerado: Tasa anual del 2.7% entre 1940-1970
Concentración metropolitana: Formación de ocho grandes metrópolis encabezadas por la Ciudad de México
Migración rural-urbana masiva: 75% del incremento poblacional urbano provino de la migración interna
Desarrollo sin planificación: Ausencia de instrumentos legales para ordenar el crecimiento territorial
La Ciudad de México: Laboratorio de la Urbanización Descontrolada
La capital del país se convirtió en el símbolo de este crecimiento explosivo ya que, entre 1940 y 1980, la Ciudad de México pasó de 1.8 millones a 13 millones de habitantes, convirtiéndose en una de las ciudades más grandes del mundo.
Este crecimiento acelerado se caracterizó por:
a. Expansión territorial sin control: La mancha urbana se extendió de manera desorganizada sobre terrenos ejidales, zonas agrícolas y áreas de alto valor ambiental
b. Industrialización concentrada: Las empresas se establecieron principalmente en el norte de la capital, generando polos de atracción poblacional
c. Infraestructura deficiente: Los servicios públicos no lograron seguir el ritmo del crecimiento demográfico
Marco Jurídico y Arquitectura Institucional del Desarrollo Urbano en México: Integración de la Dimensión Ambiental
El desarrollo urbano sustentable en México requiere una aproximación integral que articule los marcos normativos urbanísticos con los instrumentos de política ambiental. La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU), última reforma publicada el 1 de abril de 2024, establece las bases para una planeación territorial que incorpore progresivamente criterios de mitigación y adaptación al cambio climático, gestión hídrica integral, mejoramiento de la calidad del aire, desarrollo de infraestructura verde y transición hacia modelos de economía circular urbana.
Este análisis examina la evolución del marco jurídico mexicano hacia un modelo de desarrollo urbano que integra las cinco variables ambientales fundamentales: cambio climático, calidad del aire, gestión hídrica, infraestructura verde-resiliencia y economía circular. El objetivo es proporcionar un panorama actualizado de la arquitectura institucional y los instrumentos normativos que sustentan la planeación urbano-ambiental en el país.
1. Evolución Normativa: De la Planeación, Sectorización Urbano-Ambiental
Habiendo iniciado con algunos comentarios de orden general sobre los antecedentes, podemos decir que la evolución del marco jurídico del desarrollo urbano en México ha transitado desde enfoques sectoriales hacia modelos integrales que reconocen la interdependencia entre asentamientos humanos y sistemas naturales. La Ley General de Asentamientos Humanos de 1976 estableció los primeros criterios de ordenamiento territorial, pero fue la expedición de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU) en 2016 la que incorporó explícitamente principios de sustentabilidad y derechos humanos.
Las reformas de 2019, 2020, 2021 y 2024 han fortalecido progresivamente la vinculación entre desarrollo urbano y gestión ambiental. La reforma de abril de 2024 introdujo modificaciones sustanciales en el artículo 26, fracción X, el artículo 50 y el artículo 93, fracción IV, consolidando la obligatoriedad de integrar criterios ambientales en los instrumentos de planeación territorial.
Integración con el Marco Normativo Ambiental
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) establece en sus artículos 19 bis al 20 bis 7 las modalidades del ordenamiento ecológico, instrumento que debe articularse obligatoriamente con los programas de desarrollo urbano. Esta vinculación se refuerza mediante el Programa General de Ordenamiento Ecológico del Territorio (PGOET), que regula los usos del suelo fuera de los centros de población y establece criterios de regulación ecológica dentro de estos.
La Ley General de Cambio Climático complementa este marco al establecer en su artículo 5° que la federación, entidades federativas y municipios ejercerán sus atribuciones para la mitigación y adaptación al cambio climático de conformidad con la legislación aplicable. Esta obligación se traduce en la incorporación de escenarios climáticos y medidas de resiliencia en los instrumentos de planeación urbana.
Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial 2020-2040
La Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial (ENOT) 2020-2040 constituye el instrumento rector que "bajo un enfoque sistémico, configura la dimensión espacial y territorial del desarrollo de México en un horizonte de mediano y largo plazo". La ENOT establece tres ejes nacionales fundamentales: estructuración territorial, desarrollo territorial y gobernanza territorial, todos ellos incorporando consideraciones ambientales transversales.
Los Sistemas Urbano Rurales (SUR) definidos en la ENOT integran criterios de sustentabilidad que consideran "la aptitud del territorio de las actividades productivas" y "el equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales". Esta regionalización funcional permite articular políticas urbanas con estrategias de conservación y aprovechamiento sustentable de recursos naturales.
2. Principios Rectores de la LGAHOTDU: Incorporación de la Dimensión Ambiental
El artículo 4° de la LGAHOTDU establece diez principios rectores que deben conducir la actuación de los tres órdenes de gobierno. Estos principios han evolucionado para incorporar explícitamente consideraciones ambientales:
A. Derecho a la ciudad se complementa con el derecho a un medio ambiente sano, garantizando el acceso a infraestructura verde, calidad del aire adecuada y servicios ecosistémicos urbanos. Este principio se vincula directamente con las metas del Objetivo de Desarrollo Sostenible 11 sobre ciudades sostenibles e inclusivas.
B. Cohesión social incluye la equidad en el acceso a beneficios ambientales, considerando que los grupos vulnerables frecuentemente habitan zonas con mayor exposición a riesgos climáticos y menor acceso a infraestructura verde.
A. Productividad y eficiencia incorpora criterios de eficiencia energética, economía circular y aprovechamiento óptimo de recursos hídricos en el diseño y operación de asentamientos humanos.
Nuevos Principios Ambientales Emergentes
Las reformas recientes han introducido principios adicionales que refuerzan la dimensión ambiental:
1. Resiliencia y adaptación al cambio climático como criterio obligatorio en la elaboración de planes y programas de desarrollo urbano. Este principio se operacionaliza mediante la incorporación de análisis de vulnerabilidad climática y estrategias de adaptación basadas en ecosistemas.
2. Sustentabilidad hídrica que reconoce la gestión integral del agua como elemento estructurante del desarrollo urbano, incluyendo estrategias de captación pluvial, tratamiento de aguas residuales y recarga de acuíferos.
3. Economía circular urbana que promueve la minimización de residuos, la reutilización de materiales y el desarrollo de simbiosis industriales en zonas urbanas y metropolitanas.
3. Competencias de los Tres Órdenes de Gobierno: Coordinación Urbano-Ambiental
La Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) ejerce la rectoría de la política nacional de asentamientos humanos conforme al artículo 8° de la LGAHOTDU. Sus atribuciones incluyen la formulación de la ENOT, la expedición de normas oficiales mexicanas en la materia y la coordinación con otras dependencias federales para la implementación de políticas urbano-ambientales.
El Convenio de Colaboración SEDATU-SEMARNAT suscrito en 2019 estableció las bases para "construir una visión de política urbano-ambiental acorde a las necesidades y retos actuales para el bienestar social y ambiental". Esta colaboración se concreta en la Agenda Urbano-Ambiental, que considera cinco ejes transversales (cambio climático, resiliencia territorial, desarrollo social, desarrollo económico y derechos humanos) y siete ejes sustantivos (regulación integral del territorio, biodiversidad y servicios ecosistémicos, calidad ambiental urbana, entre otros).
Competencias Estatales: Coordinación Regional y Metropolitana
Los gobiernos estatales tienen la responsabilidad de formular planes estatales de desarrollo urbano que sean congruentes con la ENOT y que integren criterios de ordenamiento ecológico regional. El Estado de México, por ejemplo, establece en su marco normativo la obligación de "formular, ejecutar, monitorear y evaluar el Plan Estatal de Desarrollo Urbano" considerando "criterios urbanísticos, perspectiva de género y de desarrollo sostenible".
La coordinación metropolitana representa uno de los principales desafíos, especialmente en la integración de políticas ambientales. Los estados deben promover la constitución de institutos metropolitanos de planeación que articulen estrategias urbanas con programas de calidad del aire, gestión hídrica metropolitana e infraestructura verde regional.
Atribuciones Municipales: Implementación Local y Gestión Directa
Los municipios ejercen competencias directas en la elaboración de Programas Municipales de Desarrollo Urbano (PMDU) y en el control del uso del suelo. La NOM-005-SEDATU-2024 establece contenidos generales obligatorios para estos instrumentos, incluyendo específicamente criterios ambientales; esta autoridad debe incorporar en sus PMDU análisis de aptitud territorial que consideren limitantes ambientales, riesgos climáticos y capacidad de carga de ecosistemas locales. Esta obligación se refuerza mediante la vinculación obligatoria con programas de ordenamiento ecológico local y atlas de riesgo climático actualizados.
4. Instrumentos de Gestión: Articulación de Herramientas Urbano-Ambientales
El Sistema General de Planeación Territorial (SGPT) integra instrumentos de planeación urbana y ambiental en diferentes escalas territoriales. La ENOT constituye el instrumento de mayor jerarquía, seguida por programas regionales, programas estatales y programas municipales de desarrollo urbano.
La articulación entre instrumentos urbanos y ambientales se fortalece mediante la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), proceso que permite "analizar los posibles efectos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos antes de su aprobación". La EAE evalúa impactos acumulativos y ofrece alternativas de desarrollo que maximizan beneficios ambientales y sociales.
Instrumentos de Coordinación Intersectorial
La coordinación intersectorial se instrumenta mediante diferentes mecanismos:
a. Convenios de coordinación para ordenamiento ecológico que articulan competencias federales, estatales y municipales en la formulación de programas que regulen usos de suelo con criterios ambientales.
b. Programas especiales de infraestructura verde como el PERIVE-CDMX, que establece estrategias transversales e interinstitucionales basadas en principios de conectividad, accesibilidad, funcionalidad y resiliencia.
c. Sistemas de información territorial que integran datos urbanos y ambientales para la toma de decisiones. SEDATU opera el Sistema de Información Territorial y Urbano (SITU) que proporciona información actualizada a gobiernos estatales y municipales.
Nuevos Instrumentos de Gestión Ambiental Urbana
Las reformas recientes han introducido instrumentos innovadores:
a. Unidades de Gestión Ambiental (UGA) que permiten regular usos de suelo con criterios específicos de conservación, aprovechamiento sustentable o restauración ecológica.
b. Programas de mejoramiento urbano con enfoque ambiental que integran acciones de regeneración urbana, infraestructura verde y servicios ecosistémicos.
a. Mecanismos de financiamiento verde que articulan recursos federales, estatales, municipales y privados para proyectos de desarrollo urbano sustentable.
5. Integración de las Cinco Variables Ambientales en el Marco Normativo
Cambio Climático: Mitigación y Adaptación Urbana
La integración del cambio climático en el marco jurídico urbano se sustenta en la Ley General de Cambio Climático y su articulación con la LGAHOTDU. Los Programas de Acción Climática municipales deben integrarse obligatoriamente con los PMDU, estableciendo metas específicas de reducción de emisiones y medidas de adaptación.
Los instrumentos de planeación deben incorporar escenarios climáticos a 2050 y análisis de vulnerabilidad que consideren impactos en infraestructura urbana, población vulnerable y servicios ecosistémicos. Las estrategias de adaptación basadas en ecosistemas se priorizan como medidas costo-efectivas para la resiliencia urbana.
Calidad del Aire: Regulación Integral Urbano-Ambiental
La regulación de la calidad del aire urbana se sustenta en la coordinación entre programas de gestión de calidad del aire y planes de desarrollo urbano. Los PMDU deben considerar análisis de dispersión de contaminantes, identificación de fuentes de emisión y estrategias de movilidad sustentable para la reducción de contaminación atmosférica.
La zonificación urbana debe considerar criterios de calidad del aire, evitando incompatibilidades entre usos habitacionales y actividades industriales generadoras de emisiones. Los corredores verdes y la infraestructura verde se reconocen como herramientas efectivas para el mejoramiento de la calidad del aire urbano.
Gestión Hídrica: Planeación Urbana y Manejo Integral del Agua
La gestión hídrica integral se incorpora mediante la articulación entre PMDU y programas de manejo de cuencas hidrológicas. Los planes urbanos deben considerar balances hídricos locales, capacidad de recarga de acuíferos y riesgos hidrometeorológicos.
Las soluciones basadas en la naturaleza para gestión hídrica urbana incluyen jardines infiltrantes, humedales construidos, techos verdes y sistemas de captación pluvial que se integran en el diseño urbano. La infraestructura azul (ríos, lagos, humedales urbanos) se reconoce como elemento estructurante del desarrollo urbano sustentable.
Infraestructura Verde y Resiliencia: Redes Multifuncionales
La infraestructura verde se define como "una red planificada e interconectada de espacios verdes, azules, y grises; diseñada y administrada para ofrecer múltiples beneficios socioambientales". Los PMDU deben incorporar estrategias de conectividad ecológica, corredores biológicos urbanos y redes de espacios verdes multifuncionales.
El PERIVE-CDMX constituye un modelo replicable que establece nueve regiones de infraestructura verde con objetivos específicos de conservación de biodiversidad, servicios ecosistémicos y adaptación al cambio climático. Esta experiencia demuestra la viabilidad de integrar criterios ecológicos en la planeación urbana mediante instrumentos normativos específicos.
Economía Circular: Modelos Urbanos Regenerativos
La economía circular urbana se promueve mediante instrumentos que fomentan la simbiosis industrial, la valorización de residuos y el aprovechamiento de subproductos urbanos. Los Polos de Desarrollo de Economía Circular para el Bienestar (PODECIBI) representan un modelo innovador que articula beneficios fiscales con objetivos ambientales urbanos.
Los PMDU deben incorporar zonificación para actividades de economía circular, incluyendo áreas para tratamiento y valorización de residuos, centros de acopio y transformación de materiales, e industrias que implementen modelos de producción circular.
6. Retos Pendientes: Hacia una Gobernanza Urbano-Ambiental Integral
La fragmentación normativa entre instrumentos urbanos y ambientales constituye el principal desafío para la implementación efectiva de políticas integradas. La coordinación entre SEDATU, SEMARNAT, CONAGUA, SENER y otras dependencias federales requiere protocolos específicos y mecanismos de seguimiento y evaluación conjunta.
Los conflictos de competencias entre diferentes órdenes de gobierno en materias concurrentes como agua, residuos sólidos y calidad del aire requieren marcos normativos más precisos y mecanismos de resolución de controversias eficientes.
Financiamiento y Capacidades Técnicas
El financiamiento de proyectos urbano-ambientales requiere instrumentos innovadores que articulen recursos públicos y privados. Los bonos verdes municipales, los fondos metropolitanos de infraestructura verde y los mecanismos de pago por servicios ecosistémicos urbanos representan oportunidades de desarrollo normativo.
Las capacidades técnicas municipales para la elaboración de instrumentos de planeación urbano-ambiental requieren fortalecimiento mediante programas de capacitación, asistencia técnica y desarrollo de herramientas metodológicas estandarizadas.
Monitoreo y Evaluación de Políticas Integradas
Los sistemas de monitoreo y evaluación de políticas urbano-ambientales requieren indicadores integrados que permitan evaluar el desempeño conjunto de objetivos urbanos y ambientales. El desarrollo de observatorios urbano-ambientales y sistemas de información geográfica integrada constituye una prioridad para la mejora continua de políticas públicas.
La participación ciudadana en la evaluación de políticas urbano-ambientales requiere mecanismos específicos que permitan el monitoreo social de la calidad ambiental urbana y la efectividad de medidas de mitigación y adaptación climática.
Para esta primera entrega, se puede concluir:
1. El marco jurídico e institucional del desarrollo urbano en México ha evolucionado significativamente hacia la integración de criterios ambientales, estableciendo las bases normativas para un modelo de desarrollo urbano sustentable. La LGAHOTDU, la ENOT 2020-2040 y los instrumentos de coordinación intersectorial proporcionan el 1. fundamento legal para articular políticas urbanas con estrategias de mitigación y adaptación al cambio climático, gestión integral del agua, mejoramiento de la calidad del aire, desarrollo de infraestructura verde y transición hacia modelos de economía circular.
2. Los principales avances incluyen el reconocimiento del derecho a la ciudad en su dimensión ambiental, la obligatoriedad de integrar criterios ambientales en los instrumentos de planeación territorial, y el desarrollo de mecanismos de coordinación intersectorial para la implementación de políticas urbano-ambientales integradas.
3. Los retos pendientes se concentran en la necesidad de fortalecer la coordinación interinstitucional, desarrollar instrumentos de financiamiento innovadores, consolidar capacidades técnicas locales y establecer sistemas de monitoreo y evaluación que permitan verificar el impacto efectivo de las políticas integradas en la mejora de la calidad de vida urbana y la sustentabilidad ambiental.
4. La experiencia mexicana en la integración normativa urbano-ambiental ofrece lecciones valiosas para otros países de América Latina que enfrentan desafíos similares de urbanización acelerada en contextos de cambio climático y degradación ambiental. El fortalecimiento del marco jurídico e institucional constituye una condición necesaria, aunque no suficiente, para la transición hacia ciudades verdaderamente sustentables y resilientes.
El México urbano del siglo XXI tiene la oportunidad de liderar la transición hacia ciudades verdaderamente sostenibles en América Latina, pero esto requiere aprender de la historia, aplicar las lecciones del pasado y actuar con la urgencia que demanda el presente. La próxima entrega de esta serie analizarán las herramientas, metodológicas para la Planeación y la Resiliencia Urbanas: Instrumentos Técnicos para la Integración Ambiental en México.
Este artículo forma parte de la serie "Desarrollo Urbano en México: Hacia la Sostenibilidad Integral" que analiza la evolución, los desafíos y las oportunidades del desarrollo urbano mexicano desde una perspectiva ambiental-urbanista.
El presente es una opinión de autor y no representa respuesta a pregunta o tema relacionado con lo expresado, de todas formas, cualquier duda o comentario que se tuviera sobre el particular, con gusto estamos a la orden.
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