Notas de Opinión al proyecto del Reglamento para la determinación y pago de la cuota de garantía de no caducidad de derechos de aguas nacionales.

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I. Antecedentes

Con fecha reciente, el Ejecutivo Federal, con fundamento en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en los artículos 31 y 32 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; y en el artículo 29 Bis 3, fracción VI, párrafo tercero, numeral 3, de la Ley de Aguas Nacionales, sometió a consulta pública, a través de la Plataforma Integral de Gobernanza Regulatoria, el proyecto de Decreto por el que se expide el Reglamento para la determinación y pago de la cuota de garantía de no caducidad de derechos de aguas nacionales.

El proyecto redefine el procedimiento para evitar la caducidad de derechos de aguas nacionales y regula, entre otros aspectos, el cálculo de la cuota, el aviso previo, el pago, las prórrogas, la validación por parte de la Comisión Nacional del Agua y el régimen transitorio aplicable al nuevo esquema.

II. Objeto de las “Notas de Opinión”

La presente opinión tiene por objeto:

1. Analizar la congruencia interna del proyecto reglamentario.

2. Identificar vacíos normativos que generan inseguridad jurídica.

3. Señalar disposiciones de difícil o imposible cumplimiento práctico.

4. Evidenciar contradicciones con el marco jurídico superior y con principios elementales de legalidad administrativa.

5. Formular propuestas concretas de mejora regulatoria antes de la publicación definitiva del instrumento.

III. Marco jurídico de referencia

El análisis parte, de manera principal, de los artículos 14, 16, 17 y 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; del artículo 29 Bis 3, fracción VI, de la Ley de Aguas Nacionales; de los artículos 31 y 32 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en materia de plazos, silencio administrativo y medios de impugnación; de la Ley de Ingresos de la Federación, en cuanto a la cuota aplicable por metro cúbico; así como del reglamento actualmente vigente en la materia, publicado originalmente en 2011.

IV. Análisis crítico del proyecto

Punto crítico 1. Régimen transitorio y certeza en la transición normativa

El texto oficial del proyecto contiene un régimen transitorio compuesto por cinco transitorios que regulan la entrada en vigor, la abrogación del reglamento de 2011, el tratamiento de los trámites iniciados con anterioridad, el cómputo de la primera ocasión y las prórrogas, así como una regla especial para títulos que, a la entrada en vigor, cuenten con periodos menores de dos años sin explotación, uso o aprovechamiento.

No obstante, ello no elimina la necesidad de analizar críticamente su diseño donde el punto más relevante del régimen transitorio se encuentra en los transitorios cuarto y quinto, pues redefinen el punto de partida para el cómputo de la primera ocasión y de las dos prórrogas, y establecen una regla excepcional para ciertos títulos que venían corriendo bajo el esquema previo.

En ese sentido, un punto de observación es la necesidad de valorar si el esquema de transición proporciona suficiente certeza operativa para los concesionarios y asignatarios. Aunque el tercer transitorio protege los trámites ya iniciados y el quinto prevé una solución específica para periodos menores de dos años, la redacción del cuarto y quinto transitorios amerita lectura cuidadosa, pues el nuevo cómputo puede generar dudas prácticas sobre la forma en que se reinicia la cuenta de la primera ocasión y de las prórrogas por cada título.

Se sugiere, por tanto, reforzar la claridad operativa del régimen transitorio mediante criterios administrativos o lineamientos de aplicación que disipen dudas sobre el cómputo, la convivencia excepcional con el reglamento anterior y la identificación precisa de los títulos que quedan comprendidos en el quinto transitorio.

Punto crítico 2. Artículo 5: aviso previo de difícil cumplimiento y sin consecuencias jurídicas definidas

El artículo 5 establece la obligación de presentar aviso ante CONAGUA al menos quince días hábiles antes de que concluya el octavo trimestre. Esta exigencia impone al concesionario una carga de seguimiento técnico y temporal muy alta, sin que el propio reglamento establezca una mecánica institucional que la haga razonablemente operable.

Para cumplir ese requisito, la persona concesionaria o asignataria debe llevar un control permanente y preciso del volumen efectivamente explotado, identificar el inicio exacto del primer trimestre de no uso, proyectar la conclusión del octavo trimestre y presentar el aviso dentro del plazo exigido, todo ello sin que el reglamento establezca obligación alguna de CONAGUA de advertir la proximidad del vencimiento del periodo crítico.

El problema se agrava porque el propio artículo dispone que el pago se realiza “con independencia de la presentación del aviso”, pero no define qué ocurre si el aviso se presenta de manera extemporánea o simplemente no se presenta, mientras el pago sí se realiza oportunamente. Esa omisión deja abierto un espacio de incertidumbre relevante sobre la función real del aviso dentro del procedimiento.

Se sugiere precisar expresamente que la falta de aviso previo no invalida el pago realizado en tiempo y forma, si esa es la intención regulatoria; en su caso, de manera alterna, si el aviso ha de producir efectos jurídicos sustantivos, deben establecerse con precisión sus consecuencias ante omisión o extemporaneidad, siendo de igual forma conveniente incorporar una obligación de notificación preventiva por parte de CONAGUA cuando se aproxime el séptimo trimestre de no uso.

Punto crítico 3. Artículo 4: indeterminación de la cuota y afectación al principio de certeza jurídica

El artículo 4, leído en relación con el artículo 2, fracción I, vincula la cuota a la fijada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para cada metro cúbico de agua en la Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal correspondiente y, además, establece que la cuota aplicable será la vigente al momento en que deba realizarse el pago.

Tal diseño genera una indeterminación estructural en el costo real de conservar el derecho, porque la persona concesionaria o asignataria puede iniciar un periodo de no uso bajo una cuota, concluir el octavo trimestre bajo otra y verse obligada a pagar todavía con una distinta si el vencimiento del plazo cae en un nuevo ejercicio fiscal. La previsibilidad económica del mecanismo queda, por ello, debilitada.

Desde la perspectiva del principio de certeza jurídica, esa técnica reglamentaria es objetable, porque impide prever con razonable anticipación el costo de conservar el derecho, esto es, la falta de previsibilidad económica en una figura que busca precisamente evitar la pérdida de un derecho patrimonial vuelve más gravosa la decisión de cumplimiento.

Se propone que la cuota aplicable sea la vigente al inicio del octavo trimestre, o bien, que el reglamento incorpore un mecanismo de congelamiento o, al menos, un tope máximo de incremento anual para periodos de no uso ya iniciados.[cite:445]

Punto crítico 4. Artículo 6: discrecionalidad amplia en la autorización de prórrogas y silencio administrativo no regulado

El artículo 6 regula la prórroga del mecanismo de no caducidad, pero no establece criterios objetivos suficientes para que CONAGUA determine la procedencia o improcedencia de la solicitud. El proyecto exige una justificación y documentación soporte, pero no precisa qué motivos son suficientes, cuáles son improcedentes, qué estándar de valoración aplica la autoridad ni qué documentación es bastante para acreditarlos.

La ausencia de parámetros convierte a la autoridad en un decisor con margen discrecional excesivo respecto de una materia patrimonialmente sensible, afirmando que la omisión es especialmente delicada porque la negativa de prórroga puede traducirse, en los hechos, en la pérdida definitiva del derecho.

A lo expuesto, se agrega otro vacío, esto es, aunque el artículo prevé un plazo de 45 días hábiles para resolver, no regula expresamente qué sucede si CONAGUA no emite resolución en ese lapso. El silencio del reglamento sobre ese punto mantiene abierta la discusión sobre la aplicación supletoria del régimen general administrativo y sus efectos concretos para la persona solicitante.

Bien se podría sugerir/ proponer el incorporar al artículo 6 un catálogo enunciativo de causas de procedencia de la prórroga, incluyendo al menos caso fortuito o fuerza mayor, obras de infraestructura en proceso debidamente documentadas, litigios sobre el título, contingencias climáticas certificadas y procesos de reconversión tecnológica.

En el mismo sentido, es de estimarse que debe regularse expresamente el efecto del silencio de CONAGUA dentro del plazo legal, evitando que la omisión administrativa coloque al concesionario en una situación de indefensión.

Punto crítico 5. Artículo 7: procedimiento de aclaración incompleto

El artículo 7 establece un mecanismo para que CONAGUA requiera aclaraciones al concesionario en caso de inconsistencias u omisiones, pero el procedimiento está incompleto. El reglamento no define qué inconsistencias activan el requerimiento, qué pasa si la autoridad no notifica dentro de 30 días hábiles, qué ocurre si la persona concesionaria o asignataria no atiende el requerimiento en 15 días hábiles, si durante el procedimiento se suspende el cómputo de caducidad ni cuál debe ser el contenido mínimo de la determinación final.

Estas omisiones convierten un procedimiento potencialmente útil en una fuente adicional de incertidumbre. En vez de cerrar dudas, el artículo deja abiertas varias de las preguntas más relevantes para el administrado, con lo que se podría sugerir desarrollar el artículo 7 como un procedimiento completo de aclaración, con etapas definidas, consecuencias precisas para cada supuesto y obligación expresa de emitir determinación fundada y motivada, debiendo establecerse la suspensión del cómputo de caducidad mientras esté en trámite la aclaración.

Punto crítico 6. Artículo 9: dualidad de autoridades sin delimitación clara de competencias

El artículo 9 reconoce competencia tanto a CONAGUA como a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cada una en su respectivo ámbito, pero no delimita con precisión esos ámbitos ni resuelve qué hacer cuando una controversia involucra simultáneamente aspectos de ambas autoridades.

La dificultad práctica es evidente ya que una misma controversia puede incluir objeciones al monto de la cuota, a la negativa de prórroga y a la aplicación de la caducidad; sin una regla clara de articulación institucional, la persona concesionaria o asignataria queda expuesta a resoluciones fragmentadas o incluso contradictorias, para lo que se podría sugerir delimitar expresamente la competencia material de cada autoridad e incorporar un mecanismo formal de coordinación interinstitucional, así como la exigencia de congruencia entre las resoluciones que se emitan sobre una misma situación jurídica.

Punto crítico 7. Ausencia de regulación suficiente sobre medios de defensa y consecuencias procedimentales

El reglamento establece obligaciones, plazos y cargas, pero no desarrolla de manera suficiente los medios de defensa frente a actos como la negativa de prórroga, la determinación incorrecta de la caducidad, la validación errónea del pago o la emisión de requerimientos injustificados. El artículo 8 se limita a remitir a la Ley de Aguas Nacionales y al Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales respecto de los volúmenes no cubiertos.

La sola remisión genérica al marco general puede resultar insuficiente para brindar certeza en un procedimiento nuevo y altamente técnico, pero en una materia tan sensible, la persona concesionaria o asignataria debería conocer con claridad qué recurso procede, ante qué autoridad, en qué plazo y con qué efectos respecto de la posible caducidad del derecho, para lo que podría considerarse el incorporar un artículo específico que establezca los medios de defensa disponibles frente a cada tipo de acto de autoridad previsto en el reglamento, con identificación expresa de plazos, autoridades competentes y efectos suspensivos cuando esté en riesgo la conservación del derecho.

V. Observación sobre mejora regulatoria y capacidad institucional

Así las cosas, se puede advertir una tensión entre el discurso de simplificación administrativa y el contenido operativo del reglamento; sin importar que el instrumento busque ordenar el procedimiento de interrupción de caducidad, en la práctica combina aviso previo, pago, comprobante, solicitudes de prórroga, cargas documentales y uso de plataformas electrónicas sin desarrollar plenamente salvaguardas frente a fallas operativas, rezagos o indefiniciones procedimentales.

Esta digamos tensión no es menor cuando el reglamento incrementa exigencias procedimentales, pero no asegura capacidad institucional real para administrarlas, puede terminar trasladando al concesionario el costo de la insuficiencia administrativa, la crítica formulada en el documento resulta, por ello, atendible, esto es, el proyecto parece exigir una autoridad con alta capacidad de respuesta y consistencia operativa para que el esquema funcione adecuadamente.

VI. Conclusiones

Primera. El proyecto de reglamento presenta una estructura identificable y un régimen transitorio formalmente completo, pero conserva vacíos normativos y operativos que pueden traducirse en incertidumbre para las personas concesionarias y asignatarias.

Segunda. Los problemas más relevantes radican en la falta de precisión normativa sobre las consecuencias del aviso previo, los criterios de procedencia de las prórrogas, los efectos del silencio administrativo, el alcance del procedimiento de aclaración y la delimitación competencial entre autoridades.

Tercera. La técnica de cálculo de la cuota sigue siendo uno de los puntos más cuestionables del reglamento, pues permite que el costo aplicable se determine con base en una cuota vigente al momento del pago, lo que reduce la previsibilidad financiera del concesionario durante el periodo de no uso.

Cuarta. El objetivo del instrumento es legítimo, pero su efectividad dependerá de que se cierre el margen de discrecionalidad administrativa y se fortalezcan las reglas de certeza, defensa y operatividad práctica para quienes deban cumplirlo.

VII. Síntesis de ajustes sugeridos/propuestos

Rubro	Modificación propuesta/sugerida
Transitorios	Precisar operativamente, mediante criterios administrativos o lineamientos, el alcance del cuarto y quinto transitorios respecto del reinicio del cómputo y de la aplicación excepcional del reglamento de 2011.
Artículo 4	Fijar como cuota aplicable la vigente al inicio del octavo trimestre, o incorporar un mecanismo de congelamiento o tope máximo de incremento anual.
Artículo 5	Precisar los efectos jurídicos del aviso previo y definir expresamente si su omisión o presentación extemporánea invalida o no el pago; valorar notificación preventiva por CONAGUA.
Artículo 6	Incorporar catálogo enunciativo de causas de procedencia de la prórroga y regular expresamente los efectos del silencio de la autoridad.
Artículo 7	Desarrollar un procedimiento completo de aclaración, con etapas, consecuencias y suspensión del cómputo de caducidad durante su trámite.
Artículo 9	Delimitar con precisión competencias entre CONAGUA y SHCP e incorporar mecanismo de coordinación interinstitucional.
Nuevo artículo	Incorporar una regulación expresa sobre medios de defensa, plazos, autoridades competentes y efectos suspensivos cuando proceda.

La presente entrega que es un grupo de notas de opinión es propia del autor y solo se formulan con el propósito de contribuir a mejorar el marco normativo en materia hídrica, en beneficio tanto de los usuarios del agua como de una gestión pública más eficiente, transparente y apegada a derecho.

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