PROYECTOS SOLARES Y EÓLICOS EN MÉXICO. Del papel al terreno: planes, programas, condicionantes y vigilancia ambiental. 2 de 3
1. Obtener la autorización no significa haber terminado la gestión ambiental
En la primera entrega se planteó que un proyecto solar o eólico no está ambientalmente listo sólo porque cuente con terreno, ingeniería y una resolución favorable. No hay duda de que la autorización marca, en realidad, el inicio de una etapa distinta: aquella en la que las medidas propuestas, los términos del resolutivo y los planes y programas ambientales deben convertirse en actividades concretas de campo.
Este es un punto crítico. Durante la evaluación se trabaja principalmente con documentos, planos, estudios y compromisos; por su parte, durante la construcción intervienen maquinaria, contratistas, frentes simultáneos, cambios de ingeniería, calendarios y decisiones que deben tomarse con rapidez. La gestión ambiental debe acompañar esa dinámica.
La pregunta deja de ser únicamente qué autorizó la autoridad y pasa a ser: ¿cómo aseguramos que lo que se construye corresponde a lo evaluado y que cada obligación ambiental se cumple en el momento, lugar y forma previstos?
Un resolutivo favorable no es una carta blanca para construir; es una autorización sujeta a términos, condicionantes y medidas cuyo cumplimiento debe poder demostrarse.
2. El primer trabajo después del resolutivo: convertirlo en una herramienta operativa
Una autorización ambiental puede contener obligaciones distribuidas entre términos, condicionantes, medidas propuestas en la MIA, anexos y programas específicos, ahora bien, si todo ello permanece únicamente en el expediente, aumenta el riesgo de que la obra avance más rápido que su control ambiental.
Por eso, resulta recomendable realizar, antes del inicio de las actividades, una lectura operativa del expediente y elaborar una matriz maestra de cumplimiento.
Para cada obligación conviene identificar:
Fuente de la obligación: MIA, resolutivo, autorización forestal u otro instrumento;
Actividad o componente del proyecto al que se aplica;
Etapa y fecha de cumplimiento;
Responsable interno y, en su caso, contratista involucrado;
Programa ambiental relacionado;
Evidencia que deberá generarse;
Informe, aviso o presentación que deba efectuarse ante la autoridad, cuando corresponda;
Indicador que permita saber si la medida funcionó y
Acción por seguir si se detecta una desviación.
Esta matriz permite pasar de un expediente de cientos de páginas a una herramienta que puedan utilizar el responsable ambiental, la dirección del proyecto, la ingeniería y la construcción; de igual forma, facilita la detección de obligaciones previas al inicio de la obra que, de omitirse, pueden generar problemas desde el primer día.
3. Planes y programas: no todos son iguales ni se administran de la misma forma
Hablar de forma genérica de “programas ambientales” puede dar lugar a errores. Su origen, alcance y tratamiento dependen del proyecto y de los términos concretos de sus autorizaciones.
Un programa puede haber sido propuesto por el promovente como medida de prevención o mitigación en la MIA; puede derivar posteriormente de una condicionante; puede estar asociado a una autorización de cambio de uso de suelo en terrenos forestales; o puede funcionar como instrumento interno para organizar y acreditar obligaciones que ya existen.
Por ello, antes de implementar cada programa conviene responder cuatro preguntas: ¿qué obligación le da origen?, ¿cuándo debe operar?, ¿debe presentarse o someterse a alguna actuación de la autoridad?, y ¿qué evidencia demostrará su ejecución y eficacia?
La respuesta no debe suponerse. Debe obtenerse del instrumento aplicable al proyecto; esto es, un programa que solo debe ejecutarse y no convertirse innecesariamente en un trámite. Pero tampoco debe iniciarse una actividad si el resolutivo exigió previamente presentar información, obtener alguna determinación o atender una condición específica.
4. El Programa de Vigilancia Ambiental como eje de control
Entre los instrumentos de mayor utilidad se encuentra el Programa o Plan de Vigilancia Ambiental (PVA). En los expedientes de proyectos fotovoltaicos evaluados por la SEMARNAT, aparece concebido como una guía que integra programas, procedimientos, prácticas y acciones de protección ambiental y, en otros casos, se utiliza para dar seguimiento a las medidas propuestas y a las condicionantes de la autorización.
Bien diseñado, el PVA no debería limitarse a ser una mera recopilación de compromisos. Puede convertirse en el sistema de control ambiental del proyecto y responder, al menos, a cinco preguntas:
a. ¿Qué obligación o impacto se está vigilando?
b. ¿Quién es responsable de verificarlo?
c. ¿Con qué frecuencia debe revisarse?
d. ¿Qué indicador y qué evidencia deben generarse?
e. ¿Qué acción correctiva procede cuando el resultado no es el esperado?
En la práctica, el PVA puede integrar o coordinar programas de flora, fauna, suelo, residuos, restauración, contingencias, señalización, capacitación y monitoreo; su valor aumenta cuando cada programa deja de operar de forma aislada y alimenta un mismo sistema de seguimiento.
5. Flora y vegetación: rescatar no es solamente retirar ejemplares
Cuando el proyecto afecta la vegetación y se establecen medidas de rescate o reubicación, el programa debe ir más allá de la mera identificación de especies. Debe definir individuos o grupos susceptibles de rescate, técnicas, épocas adecuadas, sitios receptores, georreferenciación, responsables, mantenimiento y criterios de seguimiento.
Los programas utilizados en proyectos fotovoltaicos muestran precisamente esa lógica: identificación de especies, superficies de reubicación, metodología, periodos de ejecución y de mantenimiento. El componente que no debería perderse es el seguimiento posterior.
Trasladar una planta no demuestra por sí solo que la medida fue exitosa. La evidencia útil incluye la ubicación, el número de ejemplares, fotografías, bitácoras y, cuando corresponda, las tasas de supervivencia y las acciones de reposición o de mantenimiento.
Este enfoque es especialmente relevante cuando hay un cambio de uso de suelo en terrenos forestales, porque las obligaciones forestales y de impacto ambiental pueden coexistir y deben administrarse de manera coordinada para evitar duplicidades o vacíos.
6. Fauna: antes, durante y después del movimiento de maquinaria
El manejo de la fauna exige una disciplina especial durante la preparación del sitio y la construcción. Los programas de rescate y reubicación revisados para proyectos fotovoltaicos incluyen la identificación de especies susceptibles de rescate, la selección de sitios de reubicación, técnicas por grupo faunístico, recorridos previos, el acompañamiento de la maquinaria y el registro de los ejemplares encontrados.
En campo, esto, en principio, debe traducirse en instrucciones sencillas: cómo podría ser el qué hacer ante madrigueras o nidos, quién puede manipular la fauna, cuándo debe detenerse temporalmente una actividad, dónde se reubican los ejemplares, cómo se registra el evento y a quién se reporta.
En los proyectos eólicos existe, además, una dimensión particular: las aves y los murciélagos. Los monitoreos pueden ser necesarios desde etapas previas y continuar durante la construcción y la operación, dependiendo de los impactos identificados y de las condicionantes aplicables. La información obtenida debe servir para conocer uso del espacio, mortalidad o cambios relevantes y, cuando sea necesario, ajustar medidas.
Un monitoreo que solo produce informes, pero no alimenta la toma de decisiones, pierde gran parte de su utilidad ambiental.
7. Suelo, erosión, escurrimientos y restauración: impactos menos visibles, pero acumulativos
La construcción de caminos, plataformas, zanjas y áreas de maniobra puede alterar el suelo y modificar los escurrimientos. En proyectos solares, la superficie intervenida puede hacer especialmente importante el control de la erosión, el drenaje y la conservación del suelo vegetal; en proyectos eólicos, los caminos y las plataformas concentran buena parte de estas alteraciones.
Los programas correspondientes deberían identificar áreas sensibles, medidas preventivas, el manejo del material superficial, obras de control, el mantenimiento y los criterios para la restauración de superficies temporales, de modo que no sea necesario esperar a que aparezcan cárcavas, arrastres o afectaciones fuera del polígono autorizado para decidir cómo actuar.
La restauración también debe planificarse desde la fase de construcción. Campamentos, almacenes temporales, caminos provisionales y áreas de maniobra deben contar, desde el inicio, con una ruta para su retiro, limpieza y recuperación.
8. Residuos, sustancias y contingencias: la operación cotidiana también genera obligaciones
Aunque la atención suele centrarse en la biodiversidad y la vegetación, una parte importante de los incumplimientos cotidianos puede originarse en actividades ordinarias de obra, como el almacenamiento inadecuado, la mezcla de residuos, los derrames, el mantenimiento de la maquinaria o la falta de control sobre los prestadores de servicios.
El programa de residuos debe distinguir las corrientes generadas y definir los sitios y condiciones de almacenamiento, los responsables, la documentación y el destino. Debe, además, coordinarse con las reglas aplicables a los residuos peligrosos, de manejo especial y sólidos urbanos, según corresponda.
De manera paralela, los protocolos de contingencia deben establecer cómo responder ante derrames, incendios, afectaciones imprevistas a la flora o la fauna y otros eventos ambientales. La respuesta no puede depender de improvisaciones en el frente de obra.
9. Contratistas y EPC: el cumplimiento debe llegar hasta quien ejecuta la obra
Uno de los mayores retos consiste en que las obligaciones ambientales del titular sean comprendidas por quienes efectivamente construyen. El contrato puede asignar responsabilidades entre las partes, pero no sustituye las obligaciones administrativas del titular frente a la autoridad.
Por ello, las condicionantes y los programas relevantes deben incorporarse a las inducciones, los procedimientos de trabajo, los planos de restricciones, los permisos internos de intervención y las listas de verificación. El supervisor ambiental debe mantener una interlocución efectiva con la construcción y la capacidad de advertir oportunamente de una desviación.
Un esquema útil consiste en establecer “puntos de liberación ambiental” antes de actividades sensibles: desmonte, apertura de caminos, excavaciones en áreas determinadas, intervenciones próximas a cauces o el inicio de trabajos en zonas con presencia de especies de interés, por lo que las medidas previas deben atenderse para que la obra avance.
10. Evidencia: cumplir y poder demostrar que se cumplió
En materia ambiental existe una diferencia práctica entre haber realizado una actividad y poder acreditarla meses o años después. Los expedientes revisados muestran el uso de bitácoras, coordenadas, evidencia fotográfica, registros de rescate, informes periódicos e indicadores de cumplimiento y de eficacia.
La evidencia debe generarse al mismo tiempo que se ejecuta la medida; en ningún caso, bueno, dependiendo, reconstruirse al final del año. Así las cosas, una fotografía sin fecha, ubicación o relación con una obligación específica puede tener poco valor; una bitácora que identifica la actividad, el responsable, las coordenadas, el resultado y la evidencia asociada permite reconstruir con claridad lo sucedido.
En términos prácticos, conviene establecer desde el inicio un repositorio documental con una nomenclatura uniforme y un vínculo entre cada condicionante y sus respectivas evidencias, lo que facilitará la elaboración de informes, las auditorías internas, la atención de inspecciones y los procesos de debida diligencia ante un eventual financiamiento, venta o cambio de control del proyecto.
11. Informar no es lo mismo que demostrar eficacia
Otro punto que merece atención es la diferencia entre los indicadores de realización y los de eficacia. El primero demuestra que la actividad ocurrió: número de ejemplares rescatados, recorridos realizados, capacitaciones impartidas o áreas restauradas, mientras que el segundo busca determinar si la medida logró el resultado esperado.
Por ejemplo, un programa de reubicación puede acreditar que se trasladaron determinados ejemplares; su eficacia puede requerir conocer la supervivencia; así, un programa de fauna puede registrar recorridos, pero su eficacia debe medirse por la reducción de las afectaciones; un control de erosión puede estar instalado, pero su funcionamiento debe verificarse tras lluvias intensas.
Esta diferencia permite que la gestión ambiental sea adaptativa; lo que nos lleva a considerar que si una medida no está funcionando, el propósito del seguimiento debería ser detectarla y corregirla, no limitarse a reportar su ejecución.
12. Cambios durante la construcción: el momento de detenerse y revisar
Todo proyecto cambia. Ajustes de ingeniería, proveedores, accesos, ubicación de equipos o secuencias constructivas forman parte de la realidad, en realidad, el problema surge cuando el cambio se ejecuta antes de verificar si modifica lo ambientalmente autorizado.
Por ello conviene establecer un procedimiento interno de control de cambios. Antes de aprobar una modificación, debería compararse con la MIA, los planos autorizados, el resolutivo, las autorizaciones forestales y demás instrumentos aplicables. El resultado puede ser que el cambio no tenga una consecuencia ambiental relevante, que deba documentarse internamente o que requiera una gestión previa ante la autoridad.
La regla práctica es sencilla: primero revisar, después modificar. Regularizar una obra ya ejecutada suele ser considerablemente más complejo que analizarla antes de su ejecución.
13. Un tablero mínimo para la construcción
Sin convertir la gestión ambiental en burocracia interna, un tablero de seguimiento puede permitir a la dirección del proyecto identificar rápidamente dónde existen riesgos o pendientes.
Control | Qué debe mostrar | Frecuencia | Alerta |
Condicionantes | Cumplidas / próximas / vencidas | Semanal | Obligación previa no atendida |
Programas | Actividad, avance e indicadores | Semanal / mensual | Desviación o eficacia insuficiente |
Frentes de obra | Liberación ambiental y restricciones | Antes de intervenir | Obra fuera de área o condición |
Incidentes | Evento, respuesta y cierre | Inmediata | Daño no previsto o reincidencia |
Cambios | Comparación con proyecto autorizado | Antes de ejecutar | Posible modificación regulatoria |
Evidencia | Bitácoras, fotos, coordenadas e informes | Continua | Falta de trazabilidad |
14. Señales de alerta que conviene atender antes de que se conviertan en incumplimiento
a. La maquinaria está por entrar a un frente y nadie puede confirmar si el área fue liberada ambientalmente;
b. El contratista conoce el plano de ingeniería, pero no el polígono autorizado ni las zonas de exclusión;
c. Existe un programa ambiental, pero no se ha definido quién lo ejecuta ni qué evidencia debe producir;
d. Los monitoreos generan datos, pero nadie evalúa tendencias o necesidad de medidas adicionales;
e. Una modificación de ingeniería ya se ejecutó y después se pregunta si estaba autorizada;
f. Los informes se preparan reconstruyendo fotografías y bitácoras meses después;
g. Las obligaciones ambientales se consideran responsabilidad exclusiva del consultor o del supervisor ambiental.
Estas señales no significan necesariamente que ya exista un incumplimiento, pero sí indican que el sistema de gestión está perdiendo el control de la obra.
15. Consideraciones finales: del documento al desempeño ambiental
Los planes y programas ambientales adquieren valor cuando logran conectar tres mundos que con frecuencia trabajan por separado: el expediente autorizado, la ingeniería y la construcción.
El objetivo no debería ser acumular programas, informes o fotografías.
Debe existir una secuencia verificable: obligación → actividad → responsable → evidencia → resultado → corrección, cuando sea necesaria.
En proyectos solares y eólicos, donde pueden coexistir grandes superficies, múltiples frentes, contratistas y obligaciones a largo plazo, esa trazabilidad permite reducir riesgos y mantener la correspondencia entre lo evaluado, lo autorizado y lo ejecutado.
La autorización establece las reglas; los planes y programas las convierten en acciones; la vigilancia permite saber si se están cumpliendo y si funcionan. Ahí está la diferencia entre tener un expediente ambiental y administrar un proyecto de manera ambiental.
Nota del autor: Este documento busca aportar elementos para el análisis y la gestión ambiental de proyectos solares y eólicos desde una perspectiva profesional. Las consideraciones expuestas no pretenden agotar los temas abordados y pueden coexistir con otros enfoques técnicos o jurídicos. Cada proyecto deberá analizarse conforme a sus características particulares, su ubicación, sus impactos, las autorizaciones aplicables y los criterios de las autoridades competentes.
Próxima entrega
Operación, modificaciones y cierre: cómo mantener el control ambiental durante la vida útil de los proyectos solares y eólicos.
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