RADAR REGULATORIO. Tres ventanillas, un solo residuo. CONAGUA, SEMARNAT y COFEPRIS ante la economía circular.
- GCDS
- 11 ago
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Sumario
México discute la economía circular en tres marcos que corren en paralelo: la nueva Ley General de Economía Circular (LGEC), la iniciativa de reforma a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA 2026) y una arquitectura hídrica reformulada por la Ley General de Aguas, publicada el 11 de diciembre de 2025, las reformas correlativas a la Ley de Aguas Nacionales y el Acuerdo de regularización de títulos publicado en el Diario Oficial de la Federación.
Los tres cuerpos normativos comparten un fenómeno: la autoridad sanitaria federal, la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), no figura en su diseño como integrante de la gobernanza.
La consecuencia práctica es que el generador industrial, municipal o farmacéutico enfrenta tres ventanillas (CONAGUA, SEMARNAT y COFEPRIS) para un solo residuo que puede ser insumo circular, contaminante ambiental o riesgo sanitario, según el ángulo desde el que se observe. La presente entrega documenta el punto ciego, ordena las bases normativas y sugiere una agenda de coordinación aplicable a la ventana 2026-2027.
1. El agua que no se ve: concesiones y circularidad hídrica
Al 30 de septiembre de 2025, el Registro Público de Derechos de Agua reportó 537,187 títulos vigentes, de los cuales 163,689 (30.5%) estaban vencidos. El monitoreo especializado de la Universidad Iberoamericana, basado en el análisis de 531,434 concesiones, identifica 120 municipios con un riesgo muy alto de acaparamiento.
La distribución sectorial del volumen concesionado muestra que el 61.4% se destina a la generación eléctrica, el 22.7% al uso agrícola y el 5.2% al uso público urbano; el resto se reparte entre la industria, los servicios y otros usos. Sobre esta arquitectura, el 15 de julio de 2026 se publicó en el DOF el Acuerdo por el que se dan a conocer las acciones de la primera etapa de regularización de títulos de concesión y asignación, con trece requisitos y la exclusión expresa de los sectores industrial y agroindustrial.
Desde una perspectiva legislativa, la nueva Ley General de Aguas, publicada en el DOF el 11 de diciembre de 2025, junto con las reformas a la Ley de Aguas Nacionales, eliminó la transmisión privada de títulos y estableció un Fondo de Reserva. En términos técnicos, la NOM-001-SEMARNAT-2021 (que a menudo se confunde en el mercado con la inexistente "NOM-001-CONAGUA-2022") entró en vigor con parámetros generales el 3 de abril de 2023, y en relación con el color y la toxicidad aguda, su aplicación se aplazó hasta el 11 de marzo de 2026. Por otro lado, la NOM-003-SEMARNAT-1997, que regula el reúso de aguas residuales tratadas para servicios públicos, ha mantenido su texto original durante veintiocho años.
En este cuadro, la circularidad hídrica (captura, tratamiento, reúso, recirculación) es, a la vez, objeto de política ambiental, de régimen de concesión y de materia sanitaria; en nuestra entrega previa, se documentó que la trazabilidad avanza más rápido que la transformación; y en otro contexto, sostuvimos que la trazabilidad sin acoplamiento sanitario no basta.
2. Los generadores entre tres ventanillas
Un mismo flujo material (agua residual industrial, envase con memoria clínica, residuo peligroso valorizable, lodo de PTAR) cruza en la práctica tres autoridades federales:
CONAGUA. Otorga y regulariza títulos, autoriza descargas, opera el Registro Público de Derechos de Agua y aplica la NOM-001-SEMARNAT-2021 en el eje de descarga.
SEMARNAT y PROFEPA. Regulan el manejo integral de residuos (LGPGIR y su reglamento), aprueban planes de manejo, evalúan el impacto ambiental (MIA) y sancionan por conducto de la PROFEPA. La reforma LGEEPA 2026 y el PROY-NOM-160-SEMARNAT-2026 refuerzan este eje.
COFEPRIS. Autoridad sanitaria federal. Vigila la calidad del agua para consumo humano (NOM-127-SSA1-2021), regula los envases de medicamentos (Reglamento de Insumos para la Salud), controla los registros sanitarios y evalúa los riesgos sanitarios asociados a residuos peligrosos con implicaciones para la salud.
La base normativa de la coordinación existe, pero funciona con intensidad variable: COFEPRIS preside el Comité Consultivo Nacional de Normalización de Regulación y Fomento Sanitario (CCNNRFS), en el que CONAGUA participa como vocal, pero el CCNNRFS no es la mesa donde se está diseñando la economía circular. Como se verá en la sección 3, la LGEC no integró a la autoridad sanitaria en su gobernanza.
Para el generador, esta arquitectura se traduce en una regla operativa: cada flujo de material requiere una validación por ventanilla separada y, cuando dos ventanillas se superponen, la resolución práctica queda a criterio del funcionario de turno. El costo regulatorio no es solo de tiempo; también es de certidumbre jurídica. Desde luego, no todo residuo activa automáticamente las tres competencias; esto es, la intervención de cada autoridad depende de la naturaleza del material, del proceso de recuperación o transformación, de la existencia de descargas o reúso de agua, del destino del producto y de la posibilidad de exposición o de riesgo sanitario. El problema no es la concurrencia en todos los casos, sino la falta de una ruta institucional clara cuando esa concurrencia sí existe.
3. COFEPRIS: la ventanilla ausente del diseño circular
3.1 Ausencia estructural en la LGEC
La Ley General de Economía Circular fue publicada en el DOF el 19 de enero de 2026 y entró en vigor el 20 de enero de 2026. La lectura directa de su articulado permite constatar dos hechos:
La palabra COFEPRIS no aparece en el texto. La única referencia a "salud" se encuentra en el artículo 32, dentro de un listado genérico de coordinación intersecretarial.
El artículo 5, que integra el Sistema Nacional de Economía Circular, incorpora a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (que lo preside), así como a las secretarías de Economía, Hacienda y Crédito Público, Energía, Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, Infraestructura, Comunicaciones y Transportes, Educación Pública, Ciencia, Humanidades, Tecnología e Innovación, y a las autoridades ambientales de las entidades federativas. La Secretaría de Salud y la COFEPRIS no figuran como integrantes.
El vacío no es menor: la economía circular, por definición, reintroduce materiales al ciclo económico. Cuando ese material entró en contacto con medicamentos, alimentos, cosméticos o químicos regulados, la reintroducción es materia sanitaria antes que ambiental.
3.2 Envase con memoria: la regla del artículo 19
El Reglamento de Insumos para la Salud, en su artículo 19, dispone que "los envases que hayan contenido medicamentos no podrán reutilizarse". La regla es tajante y no admite modulación por diseño de economía circular. En paralelo, no se localiza una NOM mexicana emitida por COFEPRIS que regule el material reciclado (típicamente rPET) en contacto con alimentos, a diferencia del Reglamento (UE) 2022/1616 en la Unión Europea o de la Resolución 4143 de 2012 del INVIMA en Colombia.
El resultado combinado es un régimen que prohíbe el reuso de envases con memoria clínica, pero no ha establecido la regla técnica que permita, con salvaguardas sanitarias, el uso de material reciclado en envases de alimentos y bebidas. La circularidad del plástico posconsumo, en su tramo más sensible, opera sin una norma sanitaria específica.
3.3 Reuso hídrico y agua potable: el numeral 5.1
La NOM-127-SSA1-2021 —agua para uso y consumo humano— excluye de forma expresa, en su numeral 5.1, el agua residual tratada como fuente de abastecimiento para consumo humano. La vigilancia de su cumplimiento corresponde a COFEPRIS y a las autoridades sanitarias estatales.
La consecuencia es que las modalidades avanzadas de reúso, conocidas internacionalmente como reúso potable indirecto y reúso potable directo, carecen, en México, de un puente normativo entre el vector ambiental (que las habilita técnicamente a través de la NOM-003-SEMARNAT-1997 y sus posibles actualizaciones) y el vector sanitario (que las restringe expresamente en la NOM-127). No es un debate menor: la escasez hídrica documentada en el norte del país empuja hacia esquemas de reúso avanzado que hoy chocan con esta muralla normativa.
3.4 Capacidad institucional y contexto T-MEC
La discusión sobre COFEPRIS no puede desligarse de su capacidad operativa. La plantilla se ubica en un rango aproximado de 1,563 a 1,963 personas, frente a las cerca de 20,900 de la FDA de Estados Unidos. El presupuesto operativo se compone de alrededor de $800 millones de pesos provenientes del Presupuesto de Egresos de la Federación, más aproximadamente $1,500 millones de pesos de ingresos propios (2024).
El discurso oficial reporta una reducción del rezago del 56% al 0,3% (2019-2023); en paralelo, se documentan 8,922 trámites pendientes hasta mayo de 2025, con expedientes vivos desde 2010. La Auditoría Superior de la Federación, en su revisión de la Cuenta Pública 2020, documentó retrasos de hasta 288 días naturales en los registros sanitarios.
En el frente comercial, el USTR National Trade Estimate 2026 y los preparativos para la revisión del T-MEC 2026 señalan a COFEPRIS como un cuello de botella regulatorio en materia de insumos de salud. Ese señalamiento externo se suma al debate interno: la autoridad que hoy no participa en el diseño circular es la misma cuya capacidad de respuesta está bajo escrutinio internacional.
4. LGEEPA 2026: el punto ciego sanitario
La iniciativa de reforma a la LGEEPA, con una extensión aproximada de 250 páginas, mantiene el mismo patrón que la LGEC. La revisión sistemática del articulado permite constatar:
No contiene mención alguna de COFEPRIS.
Las alusiones a la Secretaría de Salud se concentran en once artículos: principalmente en 151, 201, 203 y 204 (aguas), 235 (energía nuclear) y 236-237 (ruido). Son referencias funcionales, no articulación institucional.
Incorpora más de diez referencias a economía circular o circularidad —incluida la definición en la fracción XXXIII del artículo 3—, y más de trece referencias a reúso, sin desarrollar un puente sanitario explícito.
La cita ancla se encuentra en el artículo 204:
"Las aguas residuales… podrán utilizarse en la industria y en la agricultura, si se someten… al tratamiento que cumpla con las Normas Oficiales Mexicanas emitidas por la Secretaría y, en su caso, por la Secretaría de Salud."
La expresión "en su caso" es la forma textual del acoplamiento débil entre los marcos ambiental y sanitario: cede a la autoridad ambiental la decisión sobre cuándo interviene la sanitaria. Se han desarrollado trabajos y estudios por parte de organizaciones de profesionales en los que tampoco se menciona la COFEPRIS.
5. Los puentes rotos y la ventana 2026-2027
5.1 Casos vivos — sectores en observación
Automotriz e industria química/metalúrgica
Reuso hídrico y cero descargas como estándar sectorial: Nissan (Aguascalientes, cero descargas desde 1992; consumos reportados de 1.23 y 2.00 m³/vehículo), General Motors (San Luis Potosí, cero descargas confirmadas en junio de 2026) y Kia (Pesquería, PTAR que recicla aproximadamente 1,050 m³/día como parte de una inversión de US$649 millones, anunciada el 30 de julio de 2026).
Aplicación de la PROFEPA en cuencas críticas: clausura a Ternium México por Río Atoyac (2 de abril de 2025); clausura a Truper Hidalgo por Río Tula (18 de marzo de 2025); paquete de ocho clausuras y multas por 56 MDP en las cuencas Atoyac, Tula y Lerma-Santiago (16 de julio de 2026), con 460 industrias potencialmente contaminantes identificadas.
Farmacéutico y cosmético
Aplicación 2025 de COFEPRIS: 105,526 piezas de medicamentos y dispositivos irregulares aseguradas; 925 multas administrativas; once acuerdos DOF que redujeron 287 trámites a 106.
Comunicado COFEPRIS-CFS-1-2026, que refuerza la corresponsabilidad de fabricantes y distribuidores en la recolección y la disposición final de medicamentos, con énfasis en la trazabilidad.
Municipal, PTAR y coprocesamiento
PTAR Atotonilco (Hidalgo) tiene una capacidad de 35,000 L/s y trata alrededor del 60% del agua residual del Valle de México. El efluente se utiliza para el riego en aproximadamente 80,000 hectáreas del Valle del Mezquital.
Coprocesamiento cementero como vector de valorización energética: Cementos Moctezuma coprocesó 36,000 toneladas en 2024 e invirtió MXN 270 millones en combustibles alternos y en un Centro de Economía Circular en Jiutepec (2025); Holcim México anunció MXN 400 millones para Ramos Arizpe (2025-2026); Cemex reporta más de 25 millones de toneladas reutilizadas por su plataforma "Regenera" en 2025.
5.2 La ventana normativa 2026-2027
Dos calendarios activos concentran la ventana de oportunidad para instalar el acoplamiento sanitario:
PROY-NOM-160-SEMARNAT-2026, publicado en el DOF el 9 de junio de 2026, con consulta pública abierta hasta el 8 de agosto de 2026. Vincula el manejo de residuos peligrosos con la reforma de la economía circular e incorpora expresamente la valorización, la reutilización, el reciclaje y el coprocesamiento.
Revisión del T-MEC 2026, con capítulos regulatorios y farmacéuticos en los que la voz de COFEPRIS es materia comercial.
Recomendación de marzo de 2026 del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre las Implicaciones para los Derechos Humanos de la Gestión y Eliminación Ambientalmente Racionales de las Sustancias y Desechos Peligrosos, sobre la conveniencia de una Ley General de Sustancias Químicas y una Ley General sobre Plaguicidas Altamente Peligrosos.
Las tres piezas apuntan al mismo lugar: el rediseño 2026-2027 requiere articular a la autoridad sanitaria en la gobernanza de la circularidad, o bien resignarse a que los conflictos se resuelvan caso por caso en la ventanilla equivocada.
6. Cierre — Recomendaciones
La revisión de los tres cuerpos normativos (la Ley General de Economía Circular, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en su iniciativa 2026, y la arquitectura hídrica de CONAGUA) revela un patrón común: la autoridad sanitaria federal no está involucrada en el diseño de la circularidad.
Para el generador industrial, municipal o farmacéutico, esta arquitectura implica tres ventanillas para un solo residuo, sin una regla clara de prevalencia cuando se superponen entre sí.
En términos operativos, sin cambios de diseño, el vacío se resuelve caso por caso, con costos regulatorios y el riesgo de una aplicación diferenciada. La ventana 2026-2027 —consulta del PROY-NOM-160, revisión del T-MEC, seguimiento de recomendaciones internacionales— es la más apta para introducir el acoplamiento sanitario en el marco de la circularidad.
Se sugieren cinco líneas de acción, en orden de menor a mayor complejidad institucional:
Uno. Incorporar en el reglamento de la LGEC —una vez promulgado— la participación de COFEPRIS en las mesas técnicas de residuos con implicación sanitaria (envases posconsumo, medicamentos, cosméticos, dispositivos médicos).
Dos. Emitir una NOM de COFEPRIS sobre material reciclado en contacto con alimentos, con referentes internacionales verificables (el Reglamento (UE) 2022/1616 como base técnica) y con un periodo de gradualidad para la industria del envase.
Tres. Modernizar la NOM-003-SEMARNAT-1997 sobre reúso de aguas residuales tratadas, en coordinación formal con COFEPRIS, para abrir, con salvaguardas sanitarias, las modalidades avanzadas de reúso hídrico y cerrar la contradicción con el numeral 5.1 de la NOM-127-SSA1-2021.
Cuatro. Ajustar el artículo 204 de la LGEEPA, en dosis quirúrgica, para transformar la expresión "y en su caso" en una regla de participación obligatoria de la autoridad sanitaria cuando el reuso implique exposición humana directa o indirecta.
Cinco. Establecer un espacio permanente de coordinación entre SEMARNAT, CONAGUA y COFEPRIS, con un mandato explícito en materia de circularidad. El CCNNRFS es la sede natural; requiere reactivación y agenda propia.
El diagnóstico no busca sumar una crítica más al proceso de 2026. Busca describir con precisión el vacío institucional para que la discusión pública — y, sobre todo, la operación cotidiana de los generadores — parta de un marco compartido. La circularidad sin ventanilla sanitaria no es circular; es el traslado del riesgo.
Fuentes normativas y documentales
Ley General de Economía Circular, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de enero de 2026. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, texto vigente.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente, texto vigente. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.
Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, texto vigente. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.
Reglamento de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, texto vigente. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.
Ley General de Aguas y reformas a la Ley de Aguas Nacionales, Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de diciembre de 2025.
Ley de Aguas Nacionales, texto vigente. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.
Ley General de Salud, texto vigente. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.
Reglamento de Insumos para la Salud, texto vigente. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.
Reglamento de Control Sanitario de Productos y Servicios, Diario Oficial de la Federación, 9 de agosto de 1999 y reformas posteriores.
NOM-001-SEMARNAT-2021, que establece los límites permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales en cuerpos receptores de propiedad de la Nación. Diario Oficial de la Federación, 11 de marzo de 2022.
NOM-003-SEMARNAT-1997, que establece los límites máximos permisibles de contaminantes para las aguas residuales tratadas que se reúsen en servicios al público. Diario Oficial de la Federación, 21 de septiembre de 1998.
NOM-127-SSA1-2021, Agua para uso y consumo humano. Límites permisibles de la calidad del agua. Diario Oficial de la Federación, 2 de mayo de 2022.
Proyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-NOM-160-SEMARNAT-2026, que establece los elementos y procedimientos para formular los planes de manejo de residuos. Diario Oficial de la Federación.https://www.dof.gob.mx/normasOficiales/9565/semarnat/semarnat.html
Acuerdo por el que se establecen acciones de simplificación y se incorporan a la Ventanilla Digital Única de Trámites del Agua los que se indican. Diario Oficial de la Federación, 1 de octubre de 2025.https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5768880&fecha=01/10/2025
Permiso de descarga de aguas residuales, trámite CONAGUA-01-001. Ventanilla Única Nacional.https://ventanillaunica.economia.gob.mx/procedure/1704/step/429?l=es
Reglamentos aplicables a las materias de control sanitario. Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.https://www.gob.mx/cofepris/acciones-y-programas/reglamentos-397850?state=published
Marco normativo para alimentos. Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.https://www.gob.mx/cofepris/acciones-y-programas/marco-normativo-para-alimentos
Reglamento (UE) 2022/1616 de la Comisión, sobre materiales y objetos de plástico reciclado destinados a entrar en contacto con alimentos. EUR-Lex.
Fuentes de datos y casos
PROFEPA impone clausura temporal total a Ternium México por la descarga de aguas residuales en un afluente del río Atoyac. Comunicado 005/2025, 2 de abril de 2025.
Operativo conjunto de PROFEPA, CONAGUA y COFEPRIS contra empresas contaminantes en el río Atoyac.https://www.gob.mx/profepa/prensa/operativo-conjunto-de-profepa-conagua-y-cofepris-clausura-9-empresas-altamente-contaminantes-que-vertian-residuos-peligrosos-al-rio-atoyac-76608
Acuerdos y disposiciones de simplificación de trámites de COFEPRIS.
Buscador de trámites de COFEPRIS.
U.S. National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers 2026. Office of the United States Trade Representative.https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Releases/2026/National%20Trade%20Estimate%20Report%202026.pdf
USTR Releases 2026 National Trade Estimate Report. Office of the United States Trade Representative, 31 de marzo de 2026.
Sexto Informe de Labores 2024. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
El presente documento representa un punto de vista del autor; no constituye respuesta a ninguna pregunta ni consulta. Cualquier duda o pregunta sobre el particular, con gusto estamos a la orden.
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