ZOFEMAT: Del Patrimonio Nacional al Laberinto Burocrático Costero.
- GCDS
- 1 oct
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Antecedentes Históricos: De la Visión Colonial a la Realidad Institucional
Orígenes Coloniales y Conceptualización Temprana
La Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT) tiene raíces históricas que se remontan al período colonial español. Las Leyes de Partida de Felipe II ya consideraban las playas como "cosas comunes a los súbditos españoles" y patrimonio de la Corona. La Real Orden del 10 de septiembre de 1815 estableció formalmente que las playas abarcaban "todo aquel espacio que baña el agua del mar en su flujo y reflujo diario, más veinte varas comunes más arriba de la pleamar".
Esta conceptualización temprana reconocía dos principios fundamentales que se mantienen hasta la actualidad: el carácter público de las costas y la necesidad de delimitar una franja terrestre específica para su administración efectiva.
Consolidación en el México Independiente
Después de la independencia, la Resolución Presidencial del 15 de noviembre de 1850 estableció que los límites de la zona marítimo-terrestre se determinarían por "los ordenamientos de la Armada de México, por la Ordenanza de Poblaciones de Felipe II y por la Real Orden de 1815". Sin embargo, el marco jurídico definitivo llegó con la Ley del 26 de marzo de 1894, que estableció por primera vez la propiedad permanente del Gobierno Federal sobre las playas, la ZOFEMAT y una franja de diez metros a cada lado de los ríos navegables.
Esta legislación de 1894 introdujo dos elementos clave que definen el régimen actual: la inalienabilidad de estos bienes (no pueden venderse) y su imprescriptibilidad (no pueden adquirirse por posesión).
Evolución Institucional y Criterios de Gestión
Evolución Institucional del Siglo XX: Criterios Cambiantes de Gestión
Primera Etapa: Criterio de Seguridad Nacional (1821-1958)
Durante más de un siglo, la administración de la ZOFEMAT estuvo dominada por consideraciones de seguridad nacional y control territorial. Las costas se concebían primordialmente como espacios estratégicos para la defensa nacional, con énfasis en el control de actividades marítimas y la protección de la soberanía territorial. Esta perspectiva militar-administrativa generó un marco regulatorio restrictivo y centralizado, pero técnicamente rudimentario.
Segunda Etapa: Criterio Patrimonial (1958-1976)
La segunda mitad del siglo XX marcó una transformación hacia la concepción económica de la gestión costera. México adoptó un "criterio patrimonial" que priorizaba la generación de ingresos fiscales a través del aprovechamiento de los bienes costeros. Como señala el análisis académico, "en los siglos XIX y XX se agudizó la idea de ver al mar sólo como el sitio en el cual debían gravarse lo más posible las cargas de ingreso".
Esta orientación fiscalista, aunque comprensible desde la perspectiva de desarrollo económico nacional, careció de visión integral sobre la importancia ecosistémica y social de las costas. La gestión se concentró en maximizar ingresos sin considerar impactos ambientales o sociales de largo plazo.
Tercera Etapa: Criterio de Desarrollo Urbano (1976-1994)
La tercera etapa coincidió con el boom turístico costero y el crecimiento urbano acelerado en destinos como Cancún, Puerto Vallarta y Los Cabos. El criterio de desarrollo urbano integró la gestión costera con la planificación territorial, reconociendo las costas como espacios de crecimiento poblacional y desarrollo económico.
Sin embargo, esta integración se caracterizó por enfoques sectoriales que privilegiaron el desarrollo inmobiliario y turístico sobre consideraciones ambientales. La ausencia de marcos regulatorios integrales generó ocupación desordenada, degradación ecosistémica y conflictos sociales que se mantienen hasta la actualidad.
Transformación Institucional Contemporánea
Creación de la Arquitectura Ambiental (1992-2000)
La década de 1990 marcó una revolución institucional en la gestión ambiental mexicana. En 1992, la tradicional Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) se transformó en la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y se crearon dos instituciones especializadas: el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Comisión Nacional del Agua (CNA).
Esta restructuración reconoció que la gestión ambiental requería instituciones especializadas con capacidades técnicas específicas, separadas de las consideraciones de desarrollo social y urbano. Sin embargo, la fragmentación institucional también generó traslapes de competencias y vacíos regulatorios que persisten hasta la actualidad.
Era SEMARNAP (1994-2000)
La creación de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) mediante decreto del 28 de diciembre de 1994 constituyó el primer intento de gestión ambiental integral a nivel federal. Por primera vez, la administración de la ZOFEMAT se incorporó dentro de una secretaría específicamente ambiental, reconociendo que la gestión costera trasciende la simple administración patrimonial para convertirse en instrumento de política ambiental.
El Reglamento Interior de SEMARNAP del 8 de julio de 1996 formalizó esta transformación, estableciendo que la gestión de la zona costera debía orientarse hacia objetivos ambientales específicos: conservación ecosistémica, desarrollo sustentable y ordenamiento territorial integral.
Consolidación SEMARNAT (2000-actualidad)
La transformación de SEMARNAP en SEMARNAT el 30 de noviembre de 2000, mediante la separación de las funciones pesqueras, consolidó la visión ambiental de la gestión costera. Esta restructuración final reconoció que la administración del patrimonio costero requiere enfoque ecosistémico integral, separado de consideraciones sectoriales específicas.
Cuarta Etapa: Criterio de Sustentabilidad y sus Contradicciones (1994-actualidad)
La Política Nacional de Mares y Costas (2006): Reconocimiento del Rezago Histórico
A pesar de contar con 11,122 kilómetros de costas y ser uno de los países con mayor diversidad marina mundial, México llegó hasta 2006 sin una política ambiental nacional para el desarrollo sustentable de océanos y costas. Este rezago fue especialmente paradójico considerando que países con menor extensión costera como Costa Rica, Nicaragua y Cuba ya contaban desde hace varios lustros con marcos regulatorios costeros integrales.
La Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas, publicada el 8 de junio de 2006 en el Diario Oficial de la Federación, surgió del trabajo académico desarrollado en los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CCDS). Esta política representó el reconocimiento oficial de que México "había vivido de espaldas al mar" y requería marcos institucionales específicos para la gestión costera integral.
Los Cinco Problemas Estructurales Persistentes
El Programa Especial de Aprovechamiento Sustentable de 1997 identificó cinco problemáticas centrales que persisten hasta la actualidad:
1. Deterioro Ecosistémico: Degradación de arrecifes coralinos, pérdida de manglares, contaminación marina y erosión costera.
2. Desarrollo Urbano Anárquico: Ocupación desordenada de la zona costera sin consideraciones de capacidad de carga ecosistémica
3. Conflictos Sociales: Tensiones entre usuarios tradicionales, desarrolladores privados y comunidades locales.
4. Inobservancia Legal: Ocupación irregular tolerada sistemáticamente por ausencia de mecanismos de control efectivos.
5. Incertidumbre en la Inversión: Marcos regulatorios impredecibles que desincentivan inversión responsable mientras permiten desarrollos irregulares.
Estas problemáticas reflejan la brecha histórica persistente entre la visión normativa de la gestión costera sustentable y la capacidad institucional real de ZOFEMAT para implementarla efectivamente.
La Importancia Estratégica de ZOFEMAT
Patrimonio Costero Nacional
México cuenta con 11,122 kilómetros de costas distribuidos entre el Pacífico (7,828 km), el Golfo de México (3,294 km) y el Caribe (1,176 km). Este patrimonio costero representa:
1.a 17 estados costeros con 153 municipios litorales
1.b Más del 50% del PIB turístico nacional generado en destinos costeros
1.c 64 puertos comerciales y más de 100 puertos pesqueros
1.d Más del 50% del PIB turístico nacional generado en destinos costeros, con Cancún, Puerto Vallarta, Los Cabos y Playa del Carmen como motores económicos principales.
1.e 64 puertos comerciales que manejan 85% del comercio exterior mexicano y más de 100 puertos pesqueros que sustentan la alimentación y economía de millones de familias.
1.f 75% de las refinerías petroleras y 85% de la industria petroquímica nacional localizada en la franja costera.
Patrimonio Ecosistémico Crítico
La zona costera mexicana alberga ecosistemas de importancia mundial:
1. Segundo sistema arrecifal más grande del mundo (Mesoamericano) en el Caribe mexicano.
2. 65% de los manglares de América del Norte, con 770,000 hectáreas de manglares costeros.
3. Áreas de reproducción críticas para especies migratorias de importancia hemisférica como ballenas grises, tortugas marinas y aves playeras.
4. Zonas de upwelling (regiones oceánicas donde las aguas profundas, frías y ricas en nutrientes, ascienden a la superficie), que sustentan algunas de las pesquerías más productivas del Pacífico
Funciones Institucionales Estratégicas de ZOFEMAT
Como administradora de este patrimonio nacional crítico, ZOFEMAT debería cumplir siete funciones estratégicas fundamentales:
1. Conservación y Protección Ecosistémica
Coadyuvar activamente en la preservación de recursos naturales costeros, ecosistemas marinos y servicios ambientales críticos para la estabilidad climática nacional.
2. Ordenamiento Territorial Sustentable
Contribuir técnicamente a la planificación sustentable de poblaciones y actividades costeras, integrando criterios de capacidad de carga ecosistémica con necesidades de desarrollo económico.
3. Política Inmobiliaria Integral
Diseñar estrategias coherentes para el aprovechamiento del patrimonio costero que maximicen beneficios nacionales de largo plazo, no solo ingresos fiscales inmediatos.
4. Gestión Administrativa de Excelencia
Garantizar procesos transparentes, eficientes y predecibles que proporcionen certeza jurídica tanto a inversionistas responsables como a usuarios tradicionales.
5. Certidumbre Jurídica y Gobernabilidad
Proporcionar seguridad legal que incentive inversiones sustentables mientras desaliente ocupación irregular y aprovechamientos depredadores.
6. Coordinación Intergubernamental
Facilitar la coordinación efectiva entre niveles federal, estatal y municipal para evitar conflictos jurisdiccionales y vacíos regulatorios.
7. Participación Social Efectiva
Integrar sistemáticamente las necesidades y conocimientos de comunidades costeras, usuarios tradicionales y sociedad civil en los procesos de toma de decisiones.
La brecha entre estas funciones estratégicas y la realidad operativa de ZOFEMAT constituye uno de los casos más evidentes del deterioro institucional del sistema ambiental mexicano.
La Dirección General de ZOFEMAT representa uno de los casos más paradigmáticos del deterioro institucional mexicano, fue creada para administrar eficientemente el patrimonio costero nacional y garantizar el acceso público a las playas, se ha transformado en un laberinto burocrático que obstaculiza tanto la inversión responsable como la protección efectiva de los ecosistemas marinos.
ZOFEMAT dentro de la Estructura Institucional
Como parte de la Subsecretaría de Regulación Ambiental de SEMARNAT, la ZOFEMAT tiene entre sus facultades principales administrar y controlar los bienes que integran la zona federal marítimo terrestre, otorgar concesiones, autorizaciones y permisos para su uso y aprovechamiento, así como integrar y mantener actualizado el inventario y catastro de estos bienes nacionales. Su marco legal, establecido por la Ley General de Bienes Nacionales y el Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, la posiciona como la guardiana del patrimonio costero que debe equilibrar la conservación ambiental con el desarrollo económico sustentable.
La realidad institucional, sin embargo, evidencia una transformación perversa, de ser el gestor técnico del espacio costero estratégico, ZOFEMAT se ha convertido en un obstáculo burocrático que genera incertidumbre jurídica, desincentiva la inversión sustentable y permite la ocupación irregular de las costas mexicanas.
Problemática Estructural: Cuando la Administración se Convierte en Parálisis
Rezagos Operativos Extremos
Los trámites de concesión en ZOFEMAT tardan, nunca menos de 8 y en ocasiones 24 meses (existe un número indefinido de cientos o miles de solicitudes de Título de Concesión sin resolver), cuando la normatividad establece plazos máximos de 150 días naturales que más bien son 200 días. Esta dilación sistemática no obedece a complejidad técnica justificada, sino a la ausencia de procesos eficientes y criterios claros de evaluación. La Auditoría Superior de la Federación documentó casos donde el tiempo transcurrido desde la solicitud hasta la notificación de concesión supera los 5 años.
Control Débil sobre Concesiones Existentes
La ZOFEMAT opera sin un sistema integral de monitoreo de las concesiones otorgadas. La ASF identificó inconsistencias sistemáticas en el control de aprovechamientos, falta de seguimiento al cumplimiento de obligaciones contractuales y ausencia de mecanismos efectivos para garantizar que los concesionarios cumplan con las condiciones establecidas. Esta deficiencia permite que concesiones otorgadas para fines específicos sean utilizadas para actividades diferentes sin autorización ni supervisión.
Opacidad en la Gestión Financiera
Los cobros omitidos y la falta de transparencia en el manejo de los derechos de ZOFEMAT han sido señalados reiteradamente por la ASF. El sistema de recaudación carece de controles efectivos que garanticen que todos los usuarios paguen los derechos correspondientes, generando un subsidio implícito a quienes ocupan ilegalmente el patrimonio nacional costero.
La Realidad Cotidiana: El Patrimonio Nacional en el Limbo Administrativo
1. Ejidatarios pesqueros de Campeche
Un grupo de ejidatarios que por generaciones han utilizado un muelle artesanal enfrentan trámites de regularización que les exigen estudios hidráulicos de alto costo y tres inspecciones técnicas para una infraestructura que existe hace medio siglo. El expediente lleva 20 meses en espera, deteniendo inversiones colectivas y programas de acuacultura sustentable.
2. Cooperativa de turismo comunitario en Oaxaca
Una cooperativa indígena solicita ampliar su permiso para cabañas ecológicas y actividades de educación ambiental. La oficina de ZOFEMAT les pide documentos notariales y estudios de erosión costera, aunque el proyecto tiene aval social y ambiental. El proceso lleva 14 meses; la temporada alta pasó sin operar, provocando pérdida de ingresos para 16 familias.
3. Empresa naviera mediana
Una compañía mexicana de cabotaje compra una propiedad costera para un pequeño muelle privado, cumpliendo requisitos de semaforización ambiental y seguridad marítima. No obstante, la concesión de uso tarda más de un año y el buque permanece anclado en puerto con costos mensuales de almacenamiento; la naviera pierde contratos y enfrenta litigios innecesarios.
4. Pobladores de una localidad en Baja California Sur
Una comunidad local ve paralizados sus esfuerzos de restauración de dunas y manglares, pues ZOFEMAT requiere dictámenes topográficos y estudios de flora costera para validar acciones voluntarias de protección ambiental. Después de 18 meses y tres visitas técnicas, el permiso sigue pendiente y la erosión avanza, afectando tanto a la biodiversidad como a las viviendas.
Estos casos ilustran cómo ZOFEMAT paraliza tanto a grandes inversionistas como a usuarios tradicionales, convirtiendo el acceso legal al patrimonio costero en un privilegio para quienes pueden costear procesos burocráticos eternos, mientras permite que invasores sin escrúpulos ocupen ilegalmente las costas nacionales.
Casos Paradigmáticos: La Administración Selectiva del Patrimonio
Grandes Desarrollos: Velocidad Discrecional
Proyectos inmobiliarios de gran escala en destinos como Playa del Carmen y Tulum han obtenido concesiones expeditas en períodos de 4-6 meses, mientras que desarrollos de menor escala pero mayor sustentabilidad enfrentan dilaciones que pueden extenderse por años. Esta selectividad evidencia que ZOFEMAT puede operar eficientemente cuando existe presión política o económica suficiente.
Ocupaciones Ilegales: Tolerancia Sistemática
La PROFEPA documenta cientos de ocupaciones ilegales anuales en ZOFEMAT, pero las acciones de recuperación del patrimonio nacional son esporádicas y tardías. Mientras usuarios legales enfrentan requisitos exhaustivos, invasores operan con impunidad hasta que la presión mediática o social obliga a intervenciones reactivas.
Consecuencias Institucionales y Económicas
Pérdida de Confianza en la Administración Costera
La inconsistencia en criterios y la impredecibilidad de los procesos han generado desconfianza generalizada entre inversionistas y usuarios tradicionales del patrimonio costero. Esta percepción se traduce en sobrecostos que desincentivan proyectos sustentables y privilegian desarrollos que pueden absorber costos de gestión prolongada.
Impacto en la Competitividad Turística
México compite internacionalmente por inversiones en turismo sustentable y desarrollo costero responsable. La incertidumbre regulatoria generada por ZOFEMAT coloca al país en desventaja frente a destinos que ofrecen marcos administrativos predecibles y eficientes para el desarrollo costero.
Erosión del Patrimonio Nacional
Paradójicamente, los rezagos administrativos de ZOFEMAT facilitan la ocupación irregular del patrimonio costero. Mientras usuarios responsables enfrentan procesos burocráticos eternos, invasores aprovechan la lentitud institucional para consolidar ocupaciones ilegales que después resultan más costosas de desalojar que regularizar.
Propuestas de Transformación Institucional
1. Sistema Digital Integral con Georeferenciación
Implementar una plataforma digital completa que integre:
1.a Catastro costero actualizado con coordenadas GPS precisas de todas las concesiones
1.b Seguimiento en tiempo real del estatus de cada trámite con alertas automáticas
1.c Portal público que permita verificar la situación legal de cualquier área costera
1.d Sistema de alertas para detectar ocupaciones no autorizadas mediante imágenes satelitales
Criterios Técnicos Homogéneos y Públicos
2. Desarrollar y publicar manuales operativos específicos que establezcan:
2.a Criterios de elegibilidad objetivos y verificables para cada tipo de aprovechamiento
2.b Procedimientos estandarizados con tiempos máximos obligatorios para cada etapa
2.c Escalas de impacto que permitan procesos diferenciados pero consistentes
2.d Metodologías técnicas para evaluación de proyectos en ecosistemas costeros
Fortalecimiento Institucional Especializado
3. Profesionalizar significativamente la administración costera mediante:
3.a Personal técnico especializado en gestión costera, oceanografía y ecología marina
3.b Programas de certificación obligatoria para funcionarios que manejen concesiones
3.c Sistemas de evaluación de desempeño basados en tiempos de respuesta y calidad técnica
3.d Intercambios técnicos con administraciones costeras internacionales exitosas
Transparencia Financiera Absoluta
4. Establecer mecanismos de transparencia completa en la gestión de recursos:
4.a Portal público de ingresos que muestre recaudación por concepto y destino de recursos
4.b Auditorías externas anuales de la gestión financiera de ZOFEMAT
4.c Reportes públicos trimestrales de avances en recuperación de patrimonio invadido
4.d Indicadores de desempeño publicados mensualmente
Consejos Consultivos Costeros
5. Crear consejos técnicos regionales integrados por:
5.a Representantes de instituciones académicas especializadas en ciencias marinas
5.b Expertos en gestión costera con experiencia internacional comprobada
5.c Representantes de comunidades costeras con derechos históricos documentados
5.d Especialistas en desarrollo turístico sustentable reconocidos internacionalmente
El Imperativo de la Transformación Costera
ZOFEMAT tiene la oportunidad histórica de convertirse en el modelo de administración costera que México necesita para el siglo XXI. Esto requiere abandonar la mentalidad burocrática que ha caracterizado su operación y adoptar un enfoque de gestión patrimonial estratégica que proteja efectivamente los ecosistemas costeros mientras facilita el desarrollo económico sustentable.
Los 11,122 kilómetros de costa mexicana representan un patrimonio nacional invaluable que requiere administración técnica de excelencia, no gestión burocrática mediocre. La transformación de ZOFEMAT no es solo una necesidad administrativa, estamos hablando de un imperativo nacional para posicionar a México como líder mundial en gestión costera integral, donde la protección ambiental y el desarrollo económico se potencien mutuamente bajo criterios técnicos rigurosos y procesos administrativos eficientes; México requiere de una ZOFEMAT que genere certeza jurídica, protección ambiental efectiva y desarrollo costero sustentable, no una oficina que perpetúe la incertidumbre, tolere la ocupación ilegal y obstaculice las inversiones responsables.
Transitar del Cuello de Botella al Modelo de Gestión Costera
La burocracia y la falta de criterios homogéneos transformaron la ZOFEMAT en un obstáculo que desalienta la protección ambiental y el desarrollo responsable en las costas mexicanas. Reconocer la corresponsabilidad pública, privada y comunitaria es el primer paso para romper el ciclo; profesionalizar el equipo técnico, digitalizar procesos, transparentar ingresos y vincular real y operativamente la gestión costera con los objetivos del desarrollo sostenible son acciones urgentes y posibles. México tiene la oportunidad de dejar atrás el rezago y erigir una administración costera que sea símbolo internacional de certeza jurídica, excelencia técnica y liderazgo ambiental.
El presente es representa la opinión personal del autor y en ningún momento se puede considerar como la respuesta a consulta, pregunta o cuestionamiento sobre los temas tratados; cualquier duda que se tuviera sobre el particular, con gusto estamos a la orden.
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