Los límites y alcances de la supremacía constitucional en la protección ambiental: una nota sobre la jerarquía normativa.
- GCDS
- 21 nov 2025
- 13 Min. de lectura
Introducción: El dilema de la multiplicidad normativa
En el México contemporáneo, la coexistencia de múltiples ordenamientos jurídicos, desde los constitucionales, leyes federales sectoriales, reglamentos y de manera paralela las normas técnicas, como son las NOM´s y las NMX´s, plantea una pregunta fundamental que trasciende el debate académico: ¿quién define cuál ley prevalece cuando los intereses colectivos (como la protección del ambiente) entran en tensión con actividades que generan valor económico? La respuesta a esta pregunta no es meramente semántica; tiene consecuencias directas en territorios, poblaciones, ecosistemas y en la capacidad del Estado de garantizar derechos fundamentales.
Con lo anterior en consideración, la idea de la presente entrega es tratar de desmantelar la falacia que sugiere que leyes sectoriales de naturaleza económica o productiva pueden desplazar o relativizar la tutela ambiental consagrada constitucionalmente. A través de análisis conceptual, jurisprudencial y práctico, se demuestra que la supremacía constitucional ambiental no es opcional ni discrecional, sino un mandato vinculante que orienta la interpretación y aplicación de todo el ordenamiento jurídico.
I. Jerarquía normativa: concepto, función y alcances
¿Qué es la jerarquía normativa?
En cualquier sistema legal, la jerarquía normativa se refiere al orden de subordinación y precedencia entre las distintas fuentes del derecho. Esta estructura establece que normas de rango superior invalidan, derogan o limitan a normas de rango inferior cuando entre ellas existe conflicto. En México, ese esquema se organiza de la siguiente manera:
a. Nivel constitucional: La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
b. Nivel de leyes federales: Leyes reglamentarias del artículo 27 constitucional (como la Ley Minera, LGEEPA, Ley de Aguas Nacionales, etc.).
c. Nivel reglamentario: Reglamentos de leyes federales.
d. Nivel de normas técnicas: Sin ser de la naturaleza de una Ley o un Reglamento, se hace necesario, por su relevancia, tomar en consideración a las Normas Oficiales Mexicanas (NOMs), estándares y criterios operativos.
Punto crítico: La jerarquía existe para resolver conflictos formales entre disposiciones, no para establecer que una ley federal subordine a otra cuando ambas emanan de la misma fuente constitucional y persiguen fines legítimos pero distintos. Esto es fundamental: la Ley Minera y la LGEEPA coexisten en el mismo nivel jerárquico; la cuestión es cómo interpretar y aplicar armónicamente sus mandatos cuando estos convergen sobre un mismo acto.
II. Supremacía constitucional: del texto literal a la obligación material
Fundamento: Artículo 133 constitucional
El artículo 133 de la Constitución establece la cláusula de supremacía:
"Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."
Esta disposición establece un orden claro, esto es, la Constitución es la única ley suprema. Las leyes federales (como la Ley Minera y la LGEEPA) deben emanar de ella y estar de acuerdo con sus mandatos. Cualquier ley que contradiga los principios, derechos o límites constitucionales es constitucionalmente inválida o inaplicable.
El bloque de constitucionalidad ambiental
Desde la reforma de derechos humanos de 2011 y reforzada con disposiciones posteriores, la Constitución reconoce el derecho humano a un medio ambiente sano como un derecho autónomo y fundamental. El artículo 4º establece:
"Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo cause en términos de lo dispuesto por la ley."
Este mandato se integra en lo que la doctrina contemporánea denomina bloque de constitucionalidad ambiental, que incluye además:
a. Principios constitucionales de protección ambiental (sustentabilidad, prevención, precaución).
b. Derechos de los pueblos indígenas sobre sus territorios y recursos naturales (artículo 2º).
c. Tratados internacionales en materia ambiental ratificados por México (parte del bloque conforme a jurisprudencia de la SCJN).
d. Jurisprudencia de la Suprema Corte que interpreta y expande estos mandatos.
Lo anterior tiene una implicación directa, esto es, todo ordenamiento legal, digamos “infra-constitucional” incluyendo entre otras a la Ley Minera, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, entre otras muchas, debe interpretarse y aplicarse de manera que sea compatible con este bloque y, en caso de colisión, el mandato ambiental superior debe prevalecer.
III. El principio de armonización e interpretación constitucional
a. Interpretar no es simplemente leer
Aquí reside uno de los mayores equívocos en el debate contemporáneo: la interpretación jurídica no es lectura literal.
Interpretar es una tarea sistémica, dinámica y principialista que requiere:
1. Análisis del contexto y propósito de la norma: ¿Qué finalidad persigue? ¿Cuál es el bien jurídico que tutela?
2. Integración con el resto del ordenamiento: Una ley no existe en aislamiento; forma parte de un todo coherente.
3. Sujeción a principios constitucionales: La interpretación debe servir a los valores superiores del ordenamiento (dignidad humana, derechos fundamentales, democracia, justicia ambiental).
4. Consideración de jurisprudencia vinculante: En México, los criterios de la Suprema Corte tienen fuerza obligatoria y definen cómo deben interpretarse las leyes.
Cuando un operador jurídico afirma que "la Ley Minera prevalece sobre la LGEEPA" basándose en una lectura textual de reglamentos o normas técnicas, comete un error epistemológico: confunde la operatividad técnica con la jerarquía normativa y la vinculación constitucional.
b. La concurrencia de competencias como alternativa
El artículo 73, fracción XXIX-G de la Constitución faculta al Congreso para expedir leyes que establezcan concurrencia de competencias en materia ambiental entre Federación, estados y municipios. La LGEEPA desarrolla este modelo de concurrencia, donde cada orden de gobierno asume responsabilidades sin que ello signifique que la ley ambiental sea "supletoria" o subordinada a otros sectores.
En cambio, la Ley Minera regula el otorgamiento y operación de concesiones mineras, definiendo derechos y obligaciones del concesionario frente al Estado. Ambas leyes funcionan en esferas complementarias, no competitivas:
1. La Ley Minera define "quién" puede explotar un mineral y bajo qué condiciones técnico-administrativas.
2. La LGEEPA define "cómo" debe hacerse garantizando que no se vulnere el derecho humano al medio ambiente sano.
Ignorar esta complementariedad es pretender que el consentimiento técnico-administrativo (concesión minera) sustituye la evaluación ambiental constitucional, lo cual es jurídicamente incorrecto.
IV. Jurisprudencia y tesis: respaldo incuestionable de la SCJN y TFJA
Principio precautorio como mandato operativo
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha desarrollado una línea jurisprudencial robusta sobre el principio precautorio, reconociendo su rango constitucional y su carácter obligatorio:
Tesis 2024376 (Semanario Judicial de la Federación, 2022):
"DERECHO HUMANO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. POR VIRTUD DEL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN, RESULTA CONSTITUCIONAL ADOPTAR DECISIONES JURISDICCIONALES EN SITUACIONES QUE PUEDAN PRODUCIR RIESGOS AMBIENTALES, INCLUSO ANTE LA FALTA DE CERTEZA CIENTÍFICA O TÉCNICA."
La SCJN establece explícitamente que la falta de certeza científica absoluta no es razón válida para postergar medidas protectoras. Una vez identificado el riesgo ambiental, la autoridad (y los operadores del derecho) están obligados a adoptar las medidas necesarias para evitarlo o mitigarlo.
Implicación para actividades mineras: No puede argumentarse que, por la ausencia de información técnica completa sobre los impactos de barrenación, zanjas o exploración, se eximida la obligación de evaluación ambiental. Al contrario, la evaluación es precisamente el instrumento para identificar riesgos bajo incertidumbre y adoptar medidas preventivas.
Evaluación ambiental holística como obligación ineludible
Tesis de la Primera Sala de la SCJN (2022, Semanario Judicial):
"La autoridad ambiental tiene la obligación de realizar una evaluación holística e integral de los diversos aspectos relacionados con una manifestación de impacto ambiental, a fin de garantizar una adecuada protección al ambiente. Hacer lo contrario, esto es, fragmentar el análisis de impacto, violenta el derecho humano a un medio ambiente sano."
Este criterio es fundamental ya que la evaluación no puede ser reducida a un análisis técnico-operativo o circunscrito a normas sectoriales. Debe ser integral, considerando la confluencia de impactos ecológicos, sociales, territoriales e institucionales que la actividad produzca.
Caso paradigmático: Amparo en Revisión 134/2021 (Tecol temí)
En febrero de 2022, la Primera Sala de la SCJN resolvió históricamente el caso de la Comunidad Indígena Nahua y Ejido de Tecoltemi contra concesiones mineras de Almaden Minerals en Ixtacamaxtitlán, Puebla.
Criterios establecidos:
1. Primera vez que la SCJN reconoce violación de derechos de consulta y consentimiento indígena en concesiones mineras, ordenando su cancelación como consecuencia.
2. Reconoce que el otorgamiento de títulos de concesión minera dentro de territorio indígena genera "afectaciones directas e inmediatas" que impactan autodeterminación, territorios y recursos naturales, sin posibilidad de evadir estos efectos apelando a "requisitos técnicos".
3. Reafirma que toda concesión minera debe, previa evaluación ambiental y consulta, no como trámite administrativo, sino como garantía de derechos fundamentales.
La relevancia de este caso radica en que demuestra que las autoridades no pueden escudarse en la emisión de concesiones mineras para evadir obligaciones de consulta e impacto ambiental. El mandato constitucional prevalece sobre cualquier formalidad administrativa sectorial.
Sentencia AR 391/2024: Constitucionalidad de la Reforma Minera 2023
En junio de 2025, la Primera Sala resolvió que la reforma a la Ley Minera de 2023 es constitucional y que:
1. Las nuevas limitaciones a las concesiones mineras (en materia de agua, territorios indígenas, etc.) no violaban derechos adquiridos, sino que se trataba de nuevas obligaciones regulatorias derivadas de legislación vigente.
2. El legislador federal tiene plena capacidad para restringir o redefinir actividades extractivas en zonas específicas, incluyendo áreas naturales protegidas y territorios indígenas, sin violación a la propiedad minera.
Reconoció que el interés social (ambiental, territorial, indígena) prevalece sobre intereses económicos de concesionarios, cuando existan restricciones legislativas de orden público.
3. Lo que esto significa: La reforma de 2023 no fue un regalo a mineras, sino un fortalecimiento del control ambiental e indígena. Cualquier intento de evadir esos controles apelando a "derechos adquiridos" antes de la reforma es legalmente indefendible.
Jurisprudencia del TFJA: LGEEPA como supletoria y prioritaria
El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ha establecido consistentemente que la LGEEPA opera como ley supletoria y que su carácter de orden público prevalece frente a insuficiencias de leyes sectoriales en materia ambiental.
Esto significa que si la Ley Minera (u otra ley sectorial) es silenciosa o insuficiente en algún aspecto ambiental, la LGEEPA se aplica automáticamente para llenar ese vacío, sin necesidad de derivación administrativa ni trámite especial. La protección ambiental no puede quedar subordinada a vacíos regulatorios de leyes especiales.
Consulta indígena como derecho indeclinable
La SCJN ha establecido en tesis posteriores (2a./J.10/2023 (11ª.) y 2a./J.11/2023 (11ª.)) que cualquier proyecto con potencial de afectar a comunidades indígenas requiere consulta previa, libre, informada y con consentimiento. Esto incluye proyectos mineros, energéticos e industriales.
Sin esta consulta:
No pueden otorgarse permisos ambientales.
No pueden autorizarse concesiones mineras.
Las concesiones ya existentes pueden ser canceladas si se comprueba violación del derecho a consulta.
V. El debate sectorial: errores recurrentes del enfoque técnico-operativo
La confusión entre especialidad técnica e interpretación jurídica
En años recientes, ha ganado terreno una interpretación que podría sintetizarse así: "Según la NOM-120 y el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental, muchas actividades de exploración minera (barrenación, zanjas, prospección) pueden realizarse sin Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) ni Informe Preventivo si se cumplen ciertos requisitos técnicos." De allí, algunos operadores técnicos han extendido la conclusión: "Por tanto, la evaluación ambiental obligatoria no aplica en estos casos; la Ley Minera prevalece."
Este razonamiento contiene un error categórico:
La NOM-120 es una norma técnica, no jurídica. Define estándares de seguridad, manejo de residuos y mitigación operativa, pero NO determina la aplicabilidad del derecho humano ambiental ni suspende el mandato constitucional de protección.
El Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental establece excepciones operativas, no jurídicas. Las excepciones existen bajo condiciones muy específicas (zonas agrícolas, ganaderas, eriales; sin afectación de vegetación relevante; fuera de ANPs; etc.). Estas excepciones nunca pueden eliminar la obligación de cuidado ambiental integral cuando existan riesgos reales o potenciales.
La jerarquía normativa no permite que una NOM desplace obligaciones constitucionales. Una Norma Oficial Mexicana, aunque sea elaborada por la autoridad ambiental, es infra ordinaría respecto a la Constitución, la LGEEPA y la jurisprudencia de la SCJN. Si una NOM entrase en conflicto con un mandato constitucional ambiental, la NOM debería modificarse, no invertir el orden jerárquico.
El ejemplo de Oaxaca: entre la letra reformada y la realidad institucional
La reforma a la Ley Minera de 2023 eliminó la disposición que otorgaba "preferencia" a los proyectos mineros. Sin embargo, en estados como Oaxaca, donde la gobernanza ambiental y la consulta indígena son históricamente débiles, la resistencia persiste. Operadores técnicos, algunas autoridades locales y empresas argumentaban y buscan continuar argumentando que ciertas etapas de exploración "no requieren control ambiental específico" basándose en lecturas restrictivas de excepciones reglamentarias.
Lo que la reforma cambió, en teoría:
a. Eliminó la preferencia minera como principio.
b. Reforzó la evaluación ambiental y consulta como obligaciones indeclinables.
c. Fortaleció derechos de comunidades y autoridades para impugnar proyectos.
Lo que persiste, en práctica:
a. Argumentos técnicos que intentan evadir la evaluación ambiental completa.
b. Insuficiencia presupuestal para fiscalización ambiental efectiva.
c. Debilidad institucional en el respeto a sentencias judiciales y derechos indígenas.
La brecha entre norma y realidad no es un problema de jerarquía legal, sino de ejecución política. Los fundamentos jurídicos están en su lugar; la batalla es hacer que se respeten.
Por qué la opinión técnica no es interpretación jurídica
Un aspecto que requiere claridad, esto es, los especialistas técnicos (hidrobiólogos, ingenieros, biólogos) son fundamentales para diagnosticar impactos ambientales específicos, pero su rol es informar, no determinar la aplicabilidad del derecho.
Las limitaciones de una postura técnico-sectorial incluyen:
a. Ausencia de formación jurídica: No pueden resolver conflictos normativos ni jerarquía de principios.
b. Sesgo operativo: Tienden a enfatizar la factibilidad técnica de exclusiones reglamentarias, sin considerar el bloque constitucional ambiental.
c. Falta de responsabilidad jurídica: Un técnico puede opinar que "según la NOM, no es necesaria la MIA", pero cuando esa opinión causa daño ambiental irremediable, la responsabilidad recae en la autoridad que tomó la decisión, no en el técnico que opinó.
d. Insuficiencia conceptual: La protección ambiental no es cuestión técnica; es cuestión de derechos fundamentales, justicia intergeneracional y corresponsabilidad social. Estos temas trascienden la especialidad técnica.
En pocas palabras, la opinión técnica informada es, sin duda, relevante, bienvenida y necesaria, pero jamás puede desplazar el mandato constitucional ambiental. Cuando un técnico afirma que "la Ley Minera prevalece sobre la ambiental", está intentando resolver una cuestión jurídica desde una perspectiva que carece de herramientas para hacerlo.
VI. La reforma de 2023 y sus límites reales
Cambios formales de la Ley Minera
La reforma de mayo de 2023 introdujo cambios significativos:
a. Eliminación de la "preferencia" minera: Antes, el artículo 6 establecía que las concesiones mineras gozaban de preferencia legal. Esto fue suprimido.
b. Restricción a territorios indígenas y ANPs: Se establecieron limitaciones expresas para otorgar concesiones en territorios indígenas sin consulta previa y en ciertas áreas naturales protegidas.
c. Prioridad hídrica: Se reforzó que la disponibilidad de agua y los derechos comunitarios sobre ella limitaban las concesiones mineras.
d. Requisitos de evaluación social: Se fortaleció la exigencia de estudios de impacto social.
¿Cambió el fondo?
Digamos que con el objeto de ser objetivos, la respuesta bien podría ser que el cambio fue parcial y esto, como en todo, depende de la implementación.
La reforma clarificó jurídicamente que la minería no tiene derecho a prevalecer automáticamente. Pero en la práctica, especialmente en estados con gobernanza débil, persisten interpretaciones restrictivas de evaluación ambiental, consulta laxa o incompleta, y argumentos técnicos que buscan evadir el control integral.
La reforma fue un paso necesario pero no suficiente. El siguiente paso es la exigencia social y judicial de que se respete no solo la letra, sino la voluntad constitucional de protección ambiental y consulta indígena genuina.
VII. Principios interpretativos de orden superior
In dubio pro natura
El principio in dubio pro natura establece que, en caso de duda entre interpretaciones, debe prevalecer aquella que favorezca la conservación ambiental.
Este no es un principio "ambientalista" o excesivamente precautorio; es un principio de justicia constitucional que reconoce que:
a. El daño ambiental es frecuentemente irreversible (a diferencia de daños económicos o patrimoniales, que pueden resarcirse).
b. El ambiente es un bien colectivo cuya protección vincula a toda la sociedad, incluyendo generaciones futuras.
c. La carga del riesgo debe recaer en quien realiza la actividad potencialmente dañina, no en la comunidad que sufre los efectos.
Así, cuando existe duda sobre si cierta actividad requiere MIA o no, la interpretación debe ser que sí la requiere. El operador minero puede demostrar lo contrario, pero no mediante argumentos técnicos reduccionistas, sino mediante evaluación integral bajo principios ambientales.
Pro persona y máxima protección
El principio pro persona obliga a interpretar toda norma en la forma que otorgue máxima protección a la dignidad humana y derechos fundamentales.
Aplicado al caso ambiental significa que la interpretación debe ser aquella que otorgue máxima tutela al derecho humano a un medio ambiente sano, lo que incluye garantías amplias de participación, consulta e información, y restricciones rigurosas a actividades potencialmente dañinas.
VIII. Conclusión: supremacía constitucional como límite ineludible
Síntesis de argumentos
a. La Constitución es suprema: Ni la Ley Minera ni la LGEEPA pueden contravenirla; coexisten bajo el mandato superior del bloque de constitucionalidad ambiental.
b. El derecho al medio ambiente sano es fundamental y vinculante: No es opcional, no puede ser subordinado a intereses económicos, y es judicialmente exigible.
c. La evaluación de impacto ambiental es obligatoria en toda actividad con potencial de afectación: Normas técnicas y reglamentos pueden regular aspectos operativos, pero jamás pueden eximir la obligación constitucional.
d. La consulta previa a pueblos indígenas es ineludible: Sin ella, las concesiones son inválidas y pueden ser canceladas, como ha demostrado la SCJN.
e. La interpretación jurídica no es lectura literal: Debe ser armónica, sistémica, conforme a principios constitucionales y jurisprudencia vinculante.
f. La opinión técnica es informativa, no vinculante para cuestiones de derecho: Un técnico puede opinar sobre factibilidad operativa, pero no sobre aplicabilidad del derecho constitucional ambiental.
Recomendaciones
Para operadores jurídicos, autoridades, empresas y sociedad civil:
a. Rechazar premisas falsas: No existe prevalencia "automática" de la Ley Minera sobre la LGEEPA. Ambas leyes deben aplicarse de manera coordinada.
b. Exigir evaluación integral: Toda actividad extractiva, incluyendo exploración, debe someterse a evaluación ambiental holística que considere riesgos acumulativos, territoriales y sociales.
c. Garantizar consulta genuina: No consulta formal; consulta previa, libre, informada, con participación de pueblos indígenas en decisiones que afecten sus territorios.
d. Vigilancia jurisdiccional: Cuando autoridades asuman interpretaciones restrictivas o inaplicables, debe accionarse la vía jurisdiccional (amparo, nulidad, controversia constitucional).
e. Fortalecimiento institucional: Los estados, especialmente aquellos con gobernanza ambiental débil (como el caso de Oaxaca), requieren inversión en capacidad fiscal, judicial y de consulta para que los mandatos constitucionales se traduzcan en realidad.
Palabra final
La supremacía constitucional ambiental no es un debate ingenuo entre "ambientalismo vs. desarrollo". Es una cuestión de jerarquía normativa, derechos fundamentales y corresponsabilidad. Cuando argumentos de índole técnica o sectorial buscan desplazar mandatos constitucionales, lo que ocurre es un retroceso en la protección de derechos colectivos.
El derecho ambiental es hoy un campo vinculante, exigible y superior a cualquier formalidad administrativa o técnica. Aceptar lo contrario sería admitir que la Constitución puede ser subordinada por la especialidad técnica o la preferencia sectorial. Eso, en un Estado de derecho, es inaceptable.
Fuentes jurídicas, doctrina y jurisprudencia
Supremacía constitucional (UNAM, libro académico y fundamentos legales):
El principio de supremacía constitucional frente a los tratados internacionales (Scielo México):
La supremacía constitucional, fundamento del Estado de Derecho (Scielo México):
Supremacía constitucional: naturaleza y significado (Scielo Colombia):
Supremacía constitucional, jerarquía normativa y derechos humanos (Scielo Brasil):
Jurisprudencia - Semanario Judicial de la Federación, Tesis sobre supremacía constitucional:
La primacía en la aplicación de la jurisprudencia sobre actos de autoridad (Elsevier):
Referencia directa a la sentencia AR 134/2021 (Caso Tecoltemi, consulta indígena y concesión minera):
Sentencia AR 391/2024 y reforma legislativa en minería:
Tesis 2024376 Semanario Judicial (principio precautorio constitucional ambiental):
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA):
Ley Minera:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
El presente documento es la opinión personal del autor y no se refiere a consulta, pregunta o cuestionamiento alguno sobre los temas planteados; cualquier duda, comentario que se tuviera con gusto estamos a la orden.
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