Zonificación Forestal, Evaluación de Impacto Ambiental y retos institucionales para 2026.
- GCDS
- 9 ene
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I. Contexto general y alcance del instrumento
La publicación del Acuerdo por el que se integra y organiza la Zonificación Forestal, junto con su Anexo metodológico, representa un paso relevante en la consolidación de instrumentos de planeación territorial forestal en México. Su emisión se inscribe directamente en el mandato de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS), que atribuye a la Federación la responsabilidad de ordenar, clasificar y administrar los terrenos forestales y preferentemente forestales bajo criterios de sustentabilidad.
A diferencia de otros insumos cartográficos de uso indicativo, la Zonificación Forestal se construye como un instrumento técnico-normativo que identifica, con base en criterios legales, físicos y de condición, las zonas de conservación, producción y restauración, estableciendo prioridades y restricciones claras para el uso del territorio.
Desde esta perspectiva, su relevancia no se limita al ámbito forestal, sino que impacta directamente en los procedimientos administrativos de autorización ambiental, particularmente en la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).
II. Naturaleza jurídica de la Zonificación Forestal y su fuerza operativa
Si bien la Zonificación Forestal no constituye por sí misma una prohibición expresa de actividades, su diseño metodológico y su anclaje en la LGDFS le confieren una fuerza operativa indirecta pero determinante, en tanto:
Define la vocación del territorio con base en información oficial, estandarizada y de cobertura nacional.
Prioriza los factores normativos (ANP, áreas de protección, manglares) sobre los factores físicos y de condición.
Establece un árbol de decisión jerárquico, que reduce la discrecionalidad técnica al momento de clasificar zonas.
En términos jurídicos, esto implica que la Zonificación Forestal debe ser considerada como un insumo obligatorio de referencia para la autoridad ambiental al evaluar solicitudes de autorización, especialmente cuando se trate de:
Cambio de uso de suelo en terrenos forestales.
Proyectos de infraestructura en zonas con cobertura forestal o vegetación secundaria.
Actividades con potencial afectación a servicios ecosistémicos forestales.
La omisión de este instrumento en la motivación y fundamentación de una resolución administrativa puede traducirse en debilidades jurídicas relevantes, tanto para la autoridad como para el promovente.
III. Vinculación con NOMs ambientales: coherencia normativa vs. fragmentación regulatoria
Uno de los aspectos más relevantes y de hecho, de los menos discutidos de la Zonificación Forestal, es su papel como instrumento integrador de múltiples disposiciones normativas, particularmente Normas Oficiales Mexicanas (NOMs) que, en la práctica, suelen aplicarse de manera fragmentada.
El Anexo metodológico evidencia que la Zonificación incorpora capas de información que son la base técnica de diversas NOMs ambientales, entre ellas aquellas relativas a:
a. Conservación de ecosistemas forestales y especies.
b. Protección de manglares y humedales.
c. Prevención de erosión, degradación del suelo y pérdida de cobertura vegetal.
En este sentido, la Zonificación Forestal opera como un filtro previo de congruencia normativa, permitiendo identificar, desde etapas tempranas, zonas donde el cumplimiento material de ciertas NOMs resulta inviable o altamente restrictivo.
Esto plantea un cambio de paradigma:Esto es, no se trata únicamente de demostrar cumplimiento normativo proyecto por proyecto, sino de verificar previamente la compatibilidad territorial del proyecto con el marco forestal vigente.
IV. Impacto directo en las MIA y en el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental
La incorporación efectiva de la Zonificación Forestal en la Evaluación de Impacto Ambiental redefine varios elementos clave del procedimiento:
1. Línea base ambiental fortalecida (más exigente)
La MIA deberá incorporar la Zonificación Forestal como parte de su línea base, no solo como referencia cartográfica, sino como criterio de interpretación territorial. Esto eleva el estándar técnico de las manifestaciones y reduce el margen para caracterizaciones genéricas del medio forestal.
2. Reconfiguración del análisis de viabilidad
Tradicionalmente, la EIA ha centrado el análisis en la mitigación y compensación de impactos. La Zonificación Forestal introduce una pregunta previa, de mayor calado:
¿Es territorialmente compatible el proyecto con la vocación forestal del sitio, independientemente de las medidas de mitigación propuestas?
Este enfoque fortalece la lógica preventiva del derecho ambiental, pero también endurece las condiciones de entrada para múltiples tipos de proyectos.
V. Sustento legal y finalidad de la Zonificación Forestal en el marco del derecho ambiental mexicano
1. Origen legal de la Zonificación Forestal
La Zonificación Forestal no constituye un instrumento aislado ni una innovación administrativa carente de respaldo normativo. Su origen se encuentra directamente vinculado al marco jurídico forestal mexicano, particularmente a la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS), la cual reconoce a los terrenos forestales y preferentemente forestales como bienes de interés público y establece la obligación del Estado de regular su uso, manejo, conservación y restauración bajo criterios de sustentabilidad.
En este contexto, la Zonificación Forestal surge como un instrumento de planeación territorial destinado a clasificar el territorio forestal con base en criterios normativos, físicos y de condición ambiental, permitiendo al Estado contar con información objetiva y sistematizada para la toma de decisiones públicas. El Acuerdo mediante el cual se integra y organiza la Zonificación Forestal no crea una nueva obligación sustantiva, sino que operativiza un mandato legal preexistente, dotándolo de metodología y soporte técnico.
Desde esta perspectiva, la existencia de la Zonificación Forestal responde a una exigencia legal, no a una facultad discrecional de la autoridad.
2. Finalidad normativa del instrumento: alcance y límites
La finalidad de la Zonificación Forestal debe entenderse con precisión para evitar interpretaciones extensivas o erróneas de su alcance jurídico.
La Zonificación Forestal no tiene por objeto:
a. Establecer prohibiciones automáticas de actividades productivas;
b. Sustituir los procedimientos de autorización ambiental;
c. Ni cancelar, por sí misma, la viabilidad de proyectos sujetos a evaluación.
Su finalidad normativa es distinta y más específica.
La Zonificación Forestal busca:
a. Orientar la planeación y la gestión del territorio forestal;
b. Anticipar conflictos de uso del suelo;
c. Fortalecer el principio de prevención ambiental, y;
d. Reducir la discrecionalidad técnica en la toma de decisiones administrativas.
En este sentido, se trata de un instrumento de referencia obligada, cuya función es aportar criterios objetivos para la evaluación de la compatibilidad territorial de proyectos, sin desplazar los procedimientos legales existentes.
3. Relación con la Evaluación de Impacto Ambiental
La integración de la Zonificación Forestal en los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental se inscribe de manera natural en la lógica preventiva del derecho ambiental mexicano, particularmente en los principios que rigen la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA).
La Evaluación de Impacto Ambiental exige analizar no solo los impactos de un proyecto, sino también su viabilidad ambiental en función del contexto territorial en el que se pretende desarrollar. En este punto, la Zonificación Forestal fortalece la línea base ambiental al aportar información estructurada sobre la vocación, fragilidad y condiciones del territorio forestal.
No obstante, resulta fundamental subrayar que la Zonificación Forestal no sustituye a la MIA, ni elimina la necesidad de analizar impactos, alternativas, medidas de mitigación o compensación. Su incorporación redefine el estándar mínimo de análisis esperado, desplazando el enfoque exclusivamente reactivo, centrado en mitigación, hacia una evaluación preventiva de compatibilidad territorial.
4. Límite jurídico del instrumento y relevancia de su correcta aplicación
Desde el punto de vista jurídico, la Zonificación Forestal no es una norma autoaplicativa. No genera por sí sola: sanciones, clausuras, negativas automáticas, ni efectos jurídicos directos frente a los particulares, bien se puede decir que su fuerza jurídica depende de cómo es incorporada, interpretada y motivada por la autoridad en cada caso concreto.
La correcta aplicación del instrumento exige: trazabilidad técnica, congruencia normativa y una motivación clara en las resoluciones administrativas, no omitiendo la exigencia de capacidades técnicas, sistemas de información interoperables y criterios homogéneos dentro de SEMARNAT y sus órganos administrativos, en donde son evidentes algunos riesgos claros de:
a. Aplicaciones desiguales por región.
b. Uso meramente declarativo del instrumento.
c. Falta de actualización operativa frente a proyectos en evaluación.
Si bien estas debilidades no invalidan el instrumento, pero en realidad si condicionan su efectividad real y abren un espacio relevante para la controversia administrativa y judicial.
En este sentido, la fortaleza jurídica de la Zonificación Forestal no radica únicamente en su existencia formal, sino en la calidad técnica y jurídica de su aplicación. Una aplicación deficiente no solo afecta a los promoventes, sino que expone al propio Estado a riesgos de impugnación y judicialización.
La Zonificación Forestal constituye un instrumento legítimo y necesario de planeación territorial forestal. Sin embargo, su eficacia y validez jurídica dependen de una aplicación técnica consistente, institucionalmente coordinada y jurídicamente motivada. El análisis que sigue no cuestiona la existencia del instrumento, sino las condiciones reales para su correcta operación.
VI. Debilidades estructurales del Estado en la implementación de la Zonificación Forestal
(Capacidad institucional, sistemas, criterios y riesgos asociados)
1. Capacidad institucional: brecha entre diseño normativo y operación real
El Acuerdo y su Anexo metodológico describen un instrumento técnicamente robusto, construido con múltiples capas de información oficial, criterios jerarquizados y procesos avanzados de análisis geoespacial. Sin embargo, esta sofisticación no necesariamente corresponde con la capacidad operativa cotidiana de las autoridades encargadas de aplicarlo.
En particular, se identifican las siguientes debilidades:
Asimetría de capacidades técnicas entre oficinas centrales y delegaciones estatales de SEMARNAT.
Limitado número de evaluadores con formación sólida en:
a. Sistemas de Información Geográfica (SIG),
b. Análisis multicriterio,
c. Interpretación de modelos raster–vectoriales complejos.
Alta rotación de personal técnico, lo que dificulta la consistencia interpretativa del instrumento en el tiempo.
Así las cosas, cual es el riesgo asociado:
La Zonificación Forestal corre el riesgo de convertirse en un instrumento formalmente obligatorio pero materialmente mal aplicado, generando resoluciones dispares ante supuestos similares.
2. Sistemas de información: fragmentación, interoperabilidad limitada y rezagos
El Anexo metodológico parte de un supuesto crítico: la disponibilidad, actualización y correcta interpretación de sistemas de información geoespacial oficiales.
No obstante, en la práctica se observan carencias relevantes:
a. Carencia de interoperabilidad plena entre plataformas de CONAFOR, SEMARNAT, INEGI, CONANP y otras dependencias.
b. Diferencias entre:
b.1 Capas utilizadas para la Zonificación Forestal,
b.2 Capas efectivamente consultadas durante la evaluación de una MIA.
c. Ausencia de un sistema único, vinculante y trazable que permita:
c.1 verificar qué versión de la Zonificación fue utilizada,
c.2 identificación de los tiempos y en qué fecha, y;
c.3 Los criterios técnicos a ser usado.
Cual podría ser riesgo asociado:
Se abre un espacio claro para controversia administrativa y judicial, al no poder acreditarse con certeza técnica la congruencia entre la Zonificación Forestal y la resolución emitida.
Este riesgo se intensifica considerando que el propio Anexo reconoce la necesidad de actualización periódica del instrumento
3. Criterios técnicos: margen de discrecionalidad residual
Aunque la metodología establece un árbol de decisión jerárquico, su aplicación concreta sigue requiriendo criterios interpretativos en aspectos clave, tales como:
a. Delimitación precisa de polígonos cuando existen transiciones graduales de cobertura vegetal.
b. Valoración de vegetación secundaria frente a terrenos “preferentemente forestales”.
c. Compatibilidad de proyectos en zonas clasificadas como de producción pero con alta fragilidad ecológica.
En ausencia de lineamientos técnicos internos claros y públicos, estos puntos quedan sujetos al criterio del evaluador, reintroduciendo discrecionalidad en un instrumento que, en teoría, buscaba reducirla.
Se pudiera identificar un riesgo asociado como que las:
Decisiones técnicas difícilmente replicables, que debilitan la seguridad jurídica tanto para promoventes como para la propia autoridad.
4. Coordinación interinstitucional: un eslabón débil persistente
La eficacia real de la Zonificación Forestal depende de una coordinación estrecha entre, al menos:
a. CONAFOR (generación y actualización del instrumento),
b. SEMARNAT (aplicación en procedimientos administrativos),
c. PROFEPA (verificación y sanción),
d. Autoridades estatales y municipales (ordenamiento territorial).
Digamos que el marco actual no establece mecanismos operativos claros para garantizar dicha coordinación, más allá de la disponibilidad del instrumento.
Se puede identificar un riesgo asociado:
Escenarios en los que:
a. Una MIA es autorizada sin una lectura integral de la Zonificación, y;
b. Posteriormente PROFEPA cuestiona la viabilidad territorial del proyecto,generando conflictos intra-gubernamentales y exposición a litigios.
VII. Carga administrativa y tiempos de evaluación: el elefante en la sala
La incorporación efectiva de la Zonificación Forestal incrementa de manera significativa la carga técnica del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental:
a. Mayor volumen de información a revisar.
b. Necesidad de validaciones geoespaciales más complejas.
c. Incremento en solicitudes de información adicional al promovente.
Sin un fortalecimiento paralelo de capacidades y recursos, es previsible, tal vez, muy probable que:
a. Se alarguen los tiempos de evaluación, o
b. Se adopte un uso simplificado o superficial del instrumento.
Ante lo anterior, cual podría ser el riesgo asociado:
Uso defensivo de la Zonificación Forestal como argumento genérico de negativa o condicionamiento, sin un análisis técnico profundo, debilitando la calidad de las resoluciones.
VIII. Vulnerabilidad jurídica del propio Estado
Paradójicamente, las debilidades descritas no solo afectan a los particulares, sino que colocan a la autoridad en una posición jurídicamente vulnerable:
a. Resoluciones insuficientemente motivadas pueden ser impugnadas.
b. La falta de trazabilidad técnica puede invalidar decisiones.
c. La aplicación desigual del instrumento puede vulnerar principios de igualdad y seguridad jurídica.
En este orden de ideas, no estaría incorrecto el afirmar que la Zonificación Forestal, digamos, mal aplicada, puede transformarse de herramienta de fortalecimiento institucional en un foco de litigio sistemático.
IX. Matriz de riesgos jurídicos y de gestión derivados de la Zonificación Forestal
(Aplicación en Evaluación de Impacto Ambiental – MIA)
Matriz sintética de riesgos jurídicos
Riesgo | Origen institucional | Etapa del procedimiento | Afectación principal | Consecuencia jurídica principal |
Uso inconsistente de la zonificación | Falta de criterios técnicos homogéneos | Evaluación de la MIA | Promovente / Autoridad | Nulidad de la resolución por falta de motivación |
Zonificación no incorporada a la línea base | Déficit técnico del evaluador | Integración de la MIA | Promovente | Requerimientos extemporáneos / negativa |
Capas cartográficas no coincidentes | Sistemas no interoperables | Análisis territorial | Autoridad | Impugnación por error técnico |
Aplicación discrecional del árbol de decisión | Falta de lineamientos internos | Dictamen técnico | Ambos | Violación a la seguridad jurídica |
Autorización vs. posterior sanción | Falta de coordinación interinstitucional | Post‑autorización | Promovente | Clausura, multas y litigio |
Uso defensivo de la zonificación | Sobrecarga administrativa | Resolución | Promovente | Negativa genérica y litigio |
En términos generales, la mayoría de los riesgos derivan de fallas de operación institucional (criterios, sistemas, coordinación), no del diseño del proyecto, lo que incrementa el potencial de litigio y desgaste para todas las partes, motivo por el cual resulta de gran relevancia entender y saber seguir/conocer lo que implica la Zonificación Forestal y sus alcances legales.
X. Escenarios concretos de MIA (casos típicos)
Como una forma de exponer algunos ejemplos o condiciones que se pudieran presentar, a continuación se presentan algunos escenarios que, de manera general, pueden dar una idea sobre lo que se ha comentado.
Escenario 1
Proyecto de infraestructura lineal (carretera, gasoducto, transmisión)
Situación típica
El trazo atraviesa:
a. Terrenos con vegetación secundaria,
b. Zonas clasificadas como preferentemente forestales,
c. Áreas con pendiente y procesos erosivos.
Aplicación de la Zonificación Forestal
a. Clasificación mixta: producción / restauración.
b. El evaluador carece de criterios claros para ponderar continuidad del trazo vs. vocación forestal.
Riesgos identificados
a. Requerimientos de información.
b. Cambios de criterio durante la evaluación.
c. Negativa por “incompatibilidad territorial” sin análisis integral del trazo completo.
Debilidad del Estado
a. Incapacidad para aplicar la Zonificación a proyectos lineales y acumulativos.
b. Falta de criterios de conectividad ecológica funcional.
Consecuencia jurídicaAlta probabilidad de:
a. Impugnación por falta de motivación,
b. Suspensión judicial del proyecto.
Escenario 2
Proyecto inmobiliario o turístico en zona forestal degradada
Situación típica
a. Predio con vegetación secundaria.
b. Historial de disturbio.
c. Zona clasificada como restauración.
Aplicación de la Zonificación Forestal
Se asume que la categoría “restauración” es per se incompatible con cualquier desarrollo.
Riesgos identificados
a. Confusión entre vocación ecológica y prohibición absoluta.
b. Negativa sin análisis de alternativas de restauración activa.
Debilidad del Estado
a. Lectura rígida y defensiva del instrumento.
b. Ausencia de criterios para proyectos con componentes de restauración ecológica.
Consecuencia jurídica
a. Controversia por interpretación extensiva del instrumento.
b. Riesgo de precedentes judiciales adversos a la autoridad.
Escenario 3
Proyecto energético o industrial en zona de producción forestal
Situación típica
a. Zona clasificada como de “producción”.
b. Proyecto con desmonte parcial y compensación forestal.
Aplicación de la Zonificación Forestal
Ambigüedad sobre compatibilidad entre producción forestal y otros usos productivos.
Riesgos identificados
a. Requerimientos contradictorios.
b. Condicionantes imposibles de cumplir.
c. Reenvío a cambio de uso de suelo forestal sin claridad técnica.
Debilidad del Estado
a. Falta de definición operativa del concepto “producción”.
b. Desarticulación entre LGDFS y procedimiento de EIA.
Consecuencia jurídica
a. Incertidumbre regulatoria.
b. Incremento de costos y tiempos.
c. Riesgo de abandono del proyecto.
En pocas palabras, la Zonificación Forestal introduce un estándar técnico elevado en la planeación territorial; sin embargo, sin capacidades institucionales equivalentes, el instrumento corre el riesgo de convertirse en un factor de incertidumbre jurídica y no en un elemento de certeza regulatoria, todo dependerá de como se quiera o pretenda ser utilizado.
El presente es tan solo un punto de vista del autor tomando en cuenta las consideraciones actuales y algunos aspectos de índole pragmática; no responde a duda, consulta o pregunta alguna sobre los temas que se plantean, pero en todo caso, con gusto, nos encontramos a la orden.
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